Commission de déontologie fonction publique : rôle et saisine

Chaque année, plusieurs milliers d'agents publics souhaitent rejoindre le secteur privé ou créer leur entreprise, et une part non négligeable d'entre eux se heurtent à un contrôle qu'ils n'avaient pas anticipé : le contrôle déontologique préalable, exercé depuis 2020 par la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP). Avant cette réforme, c'était la commission de déontologie de la fonction publique, instituée par la loi du 29 janvier 1993, qui instruisait ces dossiers — son nom reste ancré dans le vocabulaire des praticiens RH et des agents, même si l'institution a évolué.

Qui est réellement concerné par ce contrôle ? Quelles activités déclenchent une saisine obligatoire ? Un avis défavorable est-il vraiment bloquant, ou existe-t-il des recours ? Cet article répond à ces questions en s'appuyant sur les textes statutaires en vigueur, pour que chaque agent public et chaque employeur public aborde ce passage obligé sans mauvaise surprise.

Sommaire

1. De la commission de déontologie à la HATVP : ce qui a changé en 2020
2. Qui est soumis au contrôle déontologique ?
3. Quand et comment saisir l'autorité compétente ?
4. Le déroulement de l'instruction : délais, pièces et avis
5. Avis favorable, réservé ou d'incompatibilité : ce que chacun implique
6. Pourquoi le contrôle bloque concrètement certains départs
7. Cumul d'activités hors contrôle HATVP : les règles qui subsistent
8. Ce que l'employeur public doit faire en pratique
9. Questions fréquentes sur le contrôle déontologique
10. Ce qu'il faut retenir avant de passer à l'acte

De la commission de déontologie à la HATVP : ce qui a changé en 2020

Définition synthétique — La commission de déontologie de la fonction publique était l'organe chargé, de 1993 à 2020, d'examiner la compatibilité entre les fonctions exercées dans le secteur public et les activités envisagées dans le secteur privé. La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a supprimé cette commission et transféré ses attributions à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) à compter du 1er février 2020 (décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020).

Le fond du dispositif n'a pas changé : il s'agit toujours d'éviter que des agents ayant exercé des responsabilités sensibles n'aillent travailler, immédiatement après leur départ, pour des entreprises qu'ils auraient dû contrôler, surveiller ou avec lesquelles ils auraient négocié des marchés. Ce phénomène, souvent désigné par le terme familier de « pantouflage », est encadré par les articles L. 124-1 à L. 124-26 du Code général de la fonction publique (CGFP).

Pourquoi ce rappel historique importe-t-il ? Parce que les professionnels RH, les syndicats et les agents utilisent encore fréquemment l'expression « commission de déontologie fonction publique » pour désigner ce contrôle. Connaître la continuité entre l'ancienne commission et l'actuelle HATVP évite les erreurs d'aiguillage lors des démarches.

Qui est soumis au contrôle déontologique ?

Le contrôle s'applique à un périmètre plus large qu'on ne le croit souvent. Sont concernés :

• Les fonctionnaires des trois versants — fonction publique de l'État (FPE), territoriale (FPT) et hospitalière (FPH) — qui quittent temporairement ou définitivement leur poste pour exercer une activité privée lucrative.
• Les agents contractuels de droit public, quelle que soit la durée de leur contrat.
• Les agents qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise (y compris sous statut d'auto-entrepreneur).
• Les agents qui envisagent de cumuler leur emploi public avec une activité accessoire auprès d'un organisme privé, sous certaines conditions de seuil.

Un critère détermine si le dossier remonte à la HATVP ou reste traité par le seul référent déontologue de l'administration : le niveau hiérarchique et la nature des fonctions exercées. Pour les agents qui n'ont exercé aucune fonction de contrôle, de surveillance, de passation de marchés ou d'accès à des informations sensibles concernant l'entreprise visée, le référent déontologue peut traiter seul. Pour les autres — et notamment pour tous les emplois supérieurs de direction — la HATVP est saisie.

Les agents en détachement fonctionnaire ou en mise à disposition fonctionnaire restent fonctionnaires et sont donc soumis aux mêmes obligations déontologiques que s'ils étaient en position d'activité normale.

Quand et comment saisir l'autorité compétente ?

La saisine est obligatoire et préalable : l'agent ne peut pas commencer l'activité privée avant d'avoir reçu l'avis. Ce point est souvent mal compris et génère des situations conflictuelles.

Le délai de référence est de trois ans. Tout agent qui a exercé, au cours des trois années précédant la cessation de ses fonctions, des attributions susceptibles de créer un conflit d'intérêts avec l'activité envisagée doit soumettre cette activité à l'examen de son référent déontologue (article L. 124-4 du CGFP). Si ce référent estime qu'une saisine de la HATVP est nécessaire, il la transmet lui-même.

La saisine se fait par voie dématérialisée via le téléservice de la HATVP. Le dossier comprend :

• Une description précise des fonctions exercées dans les trois dernières années.
• Une description détaillée de l'activité envisagée (nature, employeur, missions, rémunération).
• L'avis du supérieur hiérarchique.
• Le cas échéant, tout document permettant d'apprécier les liens passés entre l'agent et l'organisme privé concerné.

L'agent qui souhaite quitter la fonction publique définitivement doit anticiper ce délai dans son calendrier de départ, au risque de se retrouver sans activité pendant plusieurs semaines.

Le déroulement de l'instruction : délais, pièces et avis

Une fois la saisine reçue par la HATVP, l'instruction suit un cadre réglementaire précis.

Délai d'instruction : La HATVP dispose de deux mois pour rendre son avis à compter de la réception d'un dossier complet. Ce délai peut sembler court, mais il suppose que le dossier soit complet dès la première transmission. Un dossier incomplet suspend le délai jusqu'à réception des pièces manquantes — source majeure de retards en pratique.

Silence vaut avis favorable : Si la HATVP ne s'est pas prononcée à l'expiration du délai de deux mois, l'absence de réponse vaut avis de compatibilité. L'agent peut alors commencer son activité.

Pendant l'instruction, la HATVP peut :

• Demander des compléments d'information à l'agent ou à son administration.
• Auditionner l'agent.
• Solliciter l'avis de tout expert ou organisme compétent.

L'administration d'origine est informée de l'avis rendu et en assure le respect. C'est elle qui prononce, le cas échéant, les sanctions en cas de non-respect.

Avis favorable, réservé ou d'incompatibilité : ce que chacun implique

La HATVP peut rendre trois types d'avis, aux conséquences très différentes.

Avis de compatibilité (favorable) : L'activité envisagée ne présente pas de risque déontologique. L'agent peut l'exercer sans restriction. Cet avis est le plus fréquent.

Avis de compatibilité avec réserves : L'activité est autorisée mais assortie de conditions — par exemple, l'agent ne pourra pas traiter les dossiers de l'entité publique qu'il a précédemment supervisée, ou devra s'abstenir de contacter ses anciens collègues dans un périmètre défini. Ces réserves s'imposent à l'agent et à son nouvel employeur. Leur non-respect expose l'agent à des poursuites pénales sur le fondement de la prise illégale d'intérêts (article 432-13 du Code pénal, peine maximale : trois ans d'emprisonnement et 200 000 € d'amende).

Avis d'incompatibilité : L'activité est jugée incompatible avec les fonctions précédemment exercées. L'agent ne peut pas l'exercer. L'administration est tenue de s'opposer à cette activité et de prendre les mesures nécessaires pour y mettre fin si elle a déjà débuté illégalement.

Statistiquement, les avis d'incompatibilité purs sont rares. La HATVP publie ses rapports d'activité annuels : sur les derniers exercices disponibles, la majorité des avis sont favorables ou assortis de réserves. Mais l'incompatibilité, même marginale en volume, produit des effets radicaux sur les trajectoires individuelles.

Pourquoi le contrôle bloque concrètement certains départs

Le blocage n'est pas toujours lié à un avis d'incompatibilité. Dans la pratique, plusieurs mécanismes retardent ou compliquent les départs.

1. L'ignorance du dispositif. Un nombre significatif d'agents découvrent l'existence du contrôle déontologique au moment où ils ont déjà signé un contrat de travail avec un employeur privé. La mise en demeure de l'administration — qui leur interdit de prendre leur poste avant l'avis — les place dans une situation inconfortable vis-à-vis de leur futur employeur.

2. Le dossier incomplet. Reconstituer précisément ses attributions sur trois ans, identifier tous les liens entre ses fonctions et l'entreprise ciblée, obtenir l'avis du supérieur hiérarchique : ces étapes prennent du temps. Un dossier mal constitué repart en instruction, et le délai de deux mois repart de zéro.

3. Les réserves contraignantes. Certaines réserves sont si larges dans leur formulation qu'elles rendent le poste privé convoité économiquement peu attractif, voire fonctionnellement impossible. Un directeur des achats d'une collectivité qui ne peut approcher aucun de ses anciens fournisseurs pendant deux ans ne peut pas exercer les missions pour lesquelles une entreprise de conseil souhaitait le recruter.

4. La peur de l'employeur privé. Certaines entreprises, informées du contrôle en cours, préfèrent ne pas attendre l'issue et retirent leur offre. Le candidat se retrouve sans poste privé et dans l'impossibilité de reprendre facilement son activité publique selon les règles applicables à sa position statutaire.

Ces difficultés sont directement liées aux options statutaires choisies par l'agent avant son départ. Un agent qui part en disponibilité fonctionnaire reste fonctionnaire et peut réintégrer son corps d'origine si le projet privé échoue. Un agent qui démissionne de la fonction publique n'a plus cette sécurité.

Cumul d'activités hors contrôle HATVP : les règles qui subsistent

Le contrôle déontologique opéré par la HATVP ne couvre pas la totalité des situations de cumul. Un régime propre au cumul d'activités accessoires, plus souple, s'applique aux agents qui souhaitent exercer une activité complémentaire sans quitter leur emploi public.

Les activités accessoires autorisées sans saisine de la HATVP incluent notamment : l'enseignement et la formation, les activités artistiques, les travaux scientifiques ou de recherche, les activités à caractère sportif ou culturel exercées dans un cadre associatif. Dans tous les cas, l'agent doit en informer son administration par écrit et obtenir son accord préalable.

La création d'entreprise, en revanche, nécessite toujours une autorisation formelle de l'administration et, selon les fonctions exercées, peut déclencher la saisine du référent déontologue voire de la HATVP.

Pour les agents qui envisagent une mobilité fonction publique vers un autre employeur public — et non vers le secteur privé — le contrôle déontologique ne s'applique pas dans les mêmes termes. La mutation interne fonction publique reste en dehors du champ de la HATVP, même si des obligations d'impartialité continuent de s'imposer à l'agent dans ses nouvelles fonctions.

Ce que l'employeur public doit faire en pratique

L'employeur public — DRH, directeur général des services, responsable RH — porte une responsabilité concrète dans ce dispositif. Plusieurs obligations lui incombent.

Informer l'agent au moment de la demande de départ. Dès qu'un agent exprime son souhait de quitter le service pour rejoindre le secteur privé ou créer son activité, l'employeur doit l'informer de l'existence du contrôle déontologique et de son obligation de saisine préalable. Cette information doit être tracée.

Rédiger l'avis hiérarchique avec rigueur. Le supérieur hiérarchique est appelé à émettre un avis sur la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées. Cet avis doit être factuel, précis et documenté — pas une formule de style. Un avis bâclé peut conduire à une instruction plus longue ou à une demande de complément.

S'assurer du respect de l'avis rendu. Si la HATVP rend un avis d'incompatibilité ou un avis avec réserves, l'administration est co-responsable du respect de ces prescriptions. En cas de manquement constaté, elle doit en informer la HATVP et peut être amenée à saisir le parquet.

Pour les collectivités qui recrutent, notamment dans le cadre de l'emploi territorial, la question se pose également à l'entrée : un candidat qui arrive du secteur privé et qui a eu des relations contractuelles avec la collectivité dans les trois ans précédents peut théoriquement poser des questions déontologiques à examiner, même si le contrôle HATVP vise prioritairement les sorties vers le privé.

Questions fréquentes sur le contrôle déontologique

Un contractuel en CDD est-il soumis au contrôle déontologique ?

Oui. Le Code général de la fonction publique s'applique aux agents contractuels de droit public, quelle que soit la durée de leur contrat. Un agent recruté sur un poste de contractuel fonction publique qui a exercé des fonctions sensibles est soumis aux mêmes obligations que le fonctionnaire titulaire.

Que se passe-t-il si l'agent commence son activité privée sans attendre l'avis ?

L'agent s'expose à des poursuites pénales pour prise illégale d'intérêts (article 432-13 du Code pénal). Cette infraction est une contravention de cinquième classe pouvant aller jusqu'à un délit selon les circonstances. L'ignorance du dispositif n'est pas retenue comme cause d'exonération.

L'avis de la HATVP est-il susceptible de recours ?

Oui. L'avis d'incompatibilité peut être contesté devant le Conseil d'État par la voie du recours pour excès de pouvoir. En pratique, ces recours sont rares et les délais de jugement peuvent dépasser l'horizon professionnel immédiat de l'agent.

Le contrôle s'applique-t-il aux agents qui partent à la retraite ?

Oui, pour les trois années suivant la cessation des fonctions. Un agent retraité qui souhaite exercer une activité dans le secteur privé dans ce délai est soumis au même contrôle que s'il était encore en activité.

Existe-t-il des profils dispensés de contrôle ?

Les agents qui n'ont exercé, au cours des trois années précédentes, aucune fonction impliquant la surveillance d'entreprises privées, la passation de marchés, la délivrance d'autorisations ou l'accès à des informations non publiques concernant des entreprises privées, peuvent bénéficier d'un traitement simplifié par le référent déontologue, sans saisine de la HATVP. C'est le référent qui apprécie cette situation.

Le dispositif s'applique-t-il aux agents qui préparent un concours tout en travaillant ?

La préparation d'un concours fonction publique n'est pas une activité privée lucrative au sens du CGFP et n'entre pas dans le champ du contrôle déontologique.

Ce qu'il faut retenir avant de passer à l'acte

Le contrôle déontologique hérite de la logique de l'ancienne commission de déontologie de la fonction publique : protéger l'impartialité et l'intégrité du service public en encadrant les passages vers le secteur privé. Depuis 2020, la HATVP exerce ce contrôle avec des outils renforcés et une visibilité accrue. Pour l'agent public qui prépare son départ, l'anticipation est la clé : identifier si ses fonctions entrent dans le périmètre du contrôle, constituer un dossier complet et ne signer aucun contrat privé avant d'avoir obtenu l'avis. Pour l'employeur public, l'obligation d'information et le suivi des avis rendus sont des responsabilités juridiques réelles, pas des formalités administratives.

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Références : Code général de la fonction publique, articles L. 124-1 à L. 124-26 (Légifrance) · Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique · Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique · Rapports d'activité annuels de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) · Article 432-13 du Code pénal (Légifrance).