Droit de grève fonction publique : restrictions méconnues

Droit de grève dans la fonction publique : les restrictions que peu d'agents connaissent

Le droit de grève est reconnu aux agents publics depuis la décision du Conseil d'État du 7 juillet 1950 (arrêt Dehaene), confirmée par le préambule de la Constitution de 1946 — intégré au bloc de constitutionnalité. Pourtant, une enquête de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) de 2023 révèle que moins d'un agent sur trois connaît précisément les conditions dans lesquelles ce droit peut lui être retiré ou encadré. L'écart entre la proclamation constitutionnelle et la réalité statutaire est considérable, et il concerne plusieurs millions d'agents répartis dans les trois versants de la fonction publique.

Qui est réellement privé du droit de grève ? Quelles démarches s'imposent avant de cesser le travail ? Que risque concrètement un agent qui ne respecte pas les règles ? Cet article répond à ces trois questions avec les textes de référence à l'appui, sans esquiver les zones de tension.

Sommaire

1. Un droit constitutionnel mais immédiatement limité par le législateur
2. Les cinq catégories d'agents privés du droit de grève
3. Le préavis obligatoire : conditions, délais et syndicats habilités
4. Service minimum et assignation : ce que l'employeur peut imposer
5. Les retenues sur rémunération : règles et calcul
6. Les contractuels de la fonction publique face à la grève
7. Sanctions disciplinaires et limites légales des employeurs
8. Questions fréquentes sur le droit de grève dans la fonction publique
9. Ce que tout agent devrait vérifier avant de faire grève

Un droit constitutionnel mais immédiatement limité par le législateur

Définition synthétique — Le droit de grève dans la fonction publique est un droit constitutionnel (préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, 7e alinéa) dont l'exercice est encadré — et non supprimé — par la loi. L'arrêt Dehaene de 1950 a posé le principe fondateur : en l'absence de loi, c'est au chef de service de concilier la continuité du service public et l'exercice du droit de grève.

Depuis lors, plusieurs lois sectorielles ont progressivement structuré cet encadrement. La loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs constitue l'exemple le plus abouti : elle impose un service minimum garanti dans les transports en commun. La loi n° 2008-790 du 20 août 2008 a étendu des principes similaires à l'école primaire. Ces textes n'ont pas créé un nouveau droit — ils ont précisé comment l'exercice du droit de grève s'articule avec l'obligation de continuité du service public, principe également de valeur constitutionnelle.

La tension entre ces deux principes — droit de grève et continuité du service — est le fil directeur de toute la réglementation applicable. Elle explique pourquoi le régime diffère selon le secteur d'activité, la catégorie d'emploi et parfois selon l'employeur.

Les cinq catégories d'agents privés du droit de grève

Contrairement à une idée répandue, l'interdiction totale de faire grève ne concerne pas l'ensemble des agents publics, mais des catégories précisément définies par la loi ou le règlement. Cinq grands groupes sont concernés.

Les personnels militaires

L'article L. 4121-4 du Code de la défense interdit explicitement aux militaires l'adhésion à des groupements syndicaux et l'exercice du droit de grève. Cette interdiction est absolue et ne souffre aucune exception, quel que soit le grade ou la mission. Elle s'applique également aux personnels militaires en détachement dans un organisme civil.

Les policiers et certains personnels de sécurité intérieure

Les fonctionnaires de la Police nationale sont soumis à une interdiction de grève posée par l'article L. 114-2 du Code de la sécurité intérieure. Cette interdiction s'étend aux personnels de la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et à ceux affectés à des missions de maintien de l'ordre. En revanche, les personnels administratifs et techniques de la Police nationale, qui ne sont pas fonctionnaires actifs, conservent leur droit de grève sous réserve du préavis.

Les magistrats judiciaires

L'indépendance de la magistrature et la continuité du service de la justice ont conduit à une interdiction coutumière, aujourd'hui solidement établie. Si aucun texte législatif ne vise explicitement les magistrats de l'ordre judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature a rappelé à plusieurs reprises que l'exercice du droit de grève est incompatible avec les obligations déontologiques de la magistrature.

Les personnels des services pénitentiaires

Les surveillants de l'administration pénitentiaire bénéficient du droit de grève, mais sont soumis à un service minimum légalement défini depuis la loi pénitentiaire de 2009 (loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009). En pratique, l'assignation systématique d'un nombre suffisant d'agents rend l'exercice collectif du droit de grève très difficile dans la plupart des établissements.

Les agents assurant des fonctions de sécurité des personnes

Certains agents des services d'incendie et de secours (sapeurs-pompiers professionnels) peuvent être réquisitionnés par le préfet dès lors que la grève menace la sécurité des personnes. Cette réquisition n'est pas une interdiction générale : elle s'applique individuellement, doit être motivée, et peut être contestée devant le juge administratif.

Le préavis obligatoire : conditions, délais et syndicats habilités

Pour tous les agents publics qui conservent le droit de grève, le préavis est une condition de légalité de la grève — et non une simple formalité. L'article L. 2512-2 du Code du travail, applicable à la fonction publique, impose un préavis de cinq jours francs avant le déclenchement de toute grève dans les services publics.

Ce préavis doit être déposé par une organisation syndicale représentative. Un groupe informel d'agents, même majoritaire, ne peut pas valablement déposer de préavis. La notion de représentativité renvoie aux résultats des élections professionnelles au sein de chaque périmètre concerné (établissement, collectivité, ministère). Un syndicat représentatif à l'échelle nationale peut déposer un préavis couvrant l'ensemble de la fonction publique ; un syndicat local ne peut le faire que pour le périmètre dans lequel il est représentatif.

Le préavis doit préciser :

• les motifs du recours à la grève ;
• la date et l'heure du début de la grève ;
• la durée envisagée (limitée ou illimitée) ;
• les catégories professionnelles concernées.

Une grève déclenchée sans préavis valide, ou dont les motifs divergent substantiellement de ceux annoncés, est qualifiée de grève illicite. Dans ce cas, l'employeur peut procéder à des retenues sur salaire sans être lié par la règle du trentième et peut engager des poursuites disciplinaires.

La période de préavis est obligatoirement une période de négociation : l'employeur doit convoquer les représentants du syndicat déposant et engager des discussions. L'absence de convocation de la part de l'employeur ne rend pas la grève illicite, mais constitue une faute de sa part.

Service minimum et assignation : ce que l'employeur peut imposer

La notion de service minimum recouvre deux réalités distinctes qu'il convient de ne pas confondre.

Le service minimum légal

Dans les secteurs expressément visés par la loi (transports terrestres de voyageurs, école primaire publique), un service minimum légal est organisé selon des règles précises. Dans les transports, un accord-cadre de branche ou d'entreprise définit les niveaux de service à garantir et les règles d'assignation. À défaut d'accord, c'est l'autorité organisatrice qui fixe ces niveaux. Dans les écoles, les communes sont tenues d'assurer l'accueil des enfants dès le troisième jour de grève.

Le pouvoir de réquisition du chef de service

En dehors de ces secteurs, le chef de service dispose du pouvoir général de réquisitionner des agents grévistes pour assurer la continuité du service public, sur le fondement de la jurisprudence Dehaene et de l'article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales pour les services locaux. Cette réquisition doit être strictement proportionnée : elle ne peut pas vider le droit de grève de sa substance en réquisitionnant la totalité ou la quasi-totalité des grévistes.

Un agent réquisitionné qui refuse de rejoindre son poste commet une faute disciplinaire grave, pouvant aller jusqu'à la révocation. Il peut cependant contester la réquisition devant le juge des référés administratifs — le délai est très court et la procédure urgente est nécessaire avant de reprendre le travail sous contrainte.

Dans les collectivités territoriales, le recours à l'emploi territorial dans des secteurs sensibles (petite enfance, eau, assainissement) implique souvent que les agents ont été préalablement informés de leur possible assignation en cas de grève.

Les retenues sur rémunération : règles et calcul

La grève dans la fonction publique entraîne automatiquement une retenue sur rémunération, y compris lorsque la grève est parfaitement licite. Ce principe est posé par la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 de finances rectificative et codifié à l'article 4 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

La règle du trentième indivisible s'applique : toute heure de grève entraîne une retenue d'un trentième du traitement mensuel brut, quelle que soit la durée réelle de la cessation du travail dans la journée. Autrement dit, une grève de deux heures coûte autant qu'une grève d'une journée complète, en termes de retenue. Cette règle est particulièrement défavorable aux agents qui participent à des grèves courtes.

Points concrets à connaître :

• La retenue porte sur le traitement indiciaire brut et les primes et indemnités à l'exception de celles correspondant à des remboursements de frais.
• L'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement sont également retenus au prorata.
• Le Régime Indemnitaire tenant compte des Fonctions, des Sujétions, de l'Expertise et de l'Engagement Professionnel (RIFSEEP) est inclus dans l'assiette de la retenue, selon les modalités fixées par chaque employeur.
• Les jours fériés tombant pendant une grève prolongée ne donnent pas lieu à retenue supplémentaire, mais ne sont pas rémunérés si la grève couvre ces jours.
• La retenue est opérée sur la fiche de paie du mois en cours ou du mois suivant selon les délais de traitement de la paye.

Pour les agents dont la grille indiciaire fonction publique 2026 place le traitement à un niveau bas, notamment les agents de catégorie C, l'impact financier d'une journée de grève représente une part significative du pouvoir d'achat mensuel.

Les contractuels de la fonction publique face à la grève

Le statut des agents non titulaires soulève des questions spécifiques que les textes ne tranchent pas toujours clairement. Un contractuel de la fonction publique bénéficie-t-il du même droit de grève qu'un fonctionnaire titulaire ?

La réponse est oui, en principe : le droit de grève est reconnu à l'ensemble des agents publics, quel que soit leur mode de recrutement. Un contractuel en CDI ou en CDD peut donc participer à une grève couverte par un préavis syndical valide, sans que cela constitue une faute contractuelle.

Cependant, plusieurs particularités méritent attention :

• Le contrat de l'agent non titulaire ne peut pas être rompu du seul fait de la participation à une grève licite : ce serait une rupture abusive exposant l'employeur public à une condamnation.
• En revanche, la participation à une grève illicite (absence de préavis valide, grève tournante prohibée dans certains secteurs) peut justifier une rupture anticipée du contrat pour faute grave.
• Les grèves tournantes — consistant à faire grève successivement par service ou par catégorie — sont interdites dans la fonction publique depuis la loi du 31 juillet 1963.
• Les grèves intermittentes répétées et désorganisatrices peuvent être qualifiées d'illicites par le juge administratif si elles ont pour seul effet de paralyser le service sans constituer un arrêt de travail collectif.

Sanctions disciplinaires et limites légales des employeurs

La participation à une grève licite ne peut constituer ni une faute disciplinaire ni un motif de sanction, de notation défavorable ou de discrimination dans l'avancement. Ce principe est d'ordre public et toute décision administrative qui méconnaîtrait ce principe serait annulée par le juge administratif.

En pratique, les risques disciplinaires réels sont les suivants :

• Grève illicite (absence de préavis, grève tournante, grève intermittente abusive) : faute disciplinaire caractérisée, pouvant aller d'un avertissement à la révocation selon la gravité.
• Refus d'obéir à une réquisition légalement motivée : faute grave.
• Participation à une grève avec occupation illicite des locaux ou entrave à la liberté du travail des non-grévistes : faute disciplinaire distincte de la grève elle-même.
• Abandon de poste sans dépôt de préavis, présenté comme une grève : situation ambiguë que l'employeur peut requalifier en absence irrégulière.

Les agents victimes de pressions, de discriminations ou de représailles en lien avec l'exercice du droit de grève peuvent se prévaloir de la protection fonctionnelle de l'agent, solliciter l'intervention du Défenseur des droits, ou saisir le tribunal administratif d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision litigieuse.

Par ailleurs, il existe d'autres droits fondamentaux des agents publics qui interagissent avec le droit de grève. Un agent qui signale des dysfonctionnements graves dans son service — et qui serait ensuite sanctionné en lien avec une action syndicale — peut relever du régime de protection du lanceur d'alerte dans la fonction publique. De même, des conflits collectifs qui dégénèrent peuvent faire apparaître des situations de harcèlement moral dans la fonction publique ou, dans certains contextes, de harcèlement sexuel dans la fonction publique, relevant de régimes juridiques distincts du droit de grève.

Enfin, un agent en conflit avec son employeur à l'occasion d'un mouvement social a intérêt à connaître son droit à formation dans la fonction publique, notamment les formations syndicales auxquelles il peut prétendre pour mieux comprendre ses droits et les exercer efficacement.

Questions fréquentes sur le droit de grève dans la fonction publique

Un agent peut-il faire grève sans être syndiqué ?

Oui. Tout agent public peut participer à une grève dès lors qu'un préavis valide a été déposé par une organisation syndicale représentative. L'adhésion syndicale n'est pas une condition de participation.

Peut-on faire grève une heure sans perdre toute la journée de salaire ?

Non, dans la très grande majorité des cas. La règle du trentième indivisible s'applique : toute cessation du travail, même partielle, entraîne la retenue d'un trentième du traitement mensuel. Certains accords locaux peuvent prévoir des modalités différentes, mais ils sont rares et ne peuvent pas déroger au principe légal dans un sens moins favorable à l'agent.

Un fonctionnaire peut-il être licencié pour avoir fait grève ?

Non, si la grève est licite. La participation à une grève régulière ne peut constituer ni un motif de révocation ni un motif de non-renouvellement pour les contractuels. En revanche, des actes commis pendant la grève (violence, dégradation, entrave à la liberté du travail) peuvent donner lieu à des poursuites disciplinaires autonomes.

Le préavis doit-il couvrir toutes les catégories d'agents ?

Non. Le préavis peut ne viser qu'une ou plusieurs catégories professionnelles précisément identifiées. Les agents appartenant à une catégorie non couverte par le préavis ne peuvent pas légalement rejoindre le mouvement.

Un agent en arrêt maladie peut-il rejoindre un piquet de grève ?

Non sans risque. Un agent placé en congé de maladie ordinaire est censé observer son repos thérapeutique. Sa présence sur un piquet de grève, si elle est constatée, peut être utilisée par l'employeur comme indice d'un congé frauduleux et motiver un contrôle médical voire une sanction disciplinaire.

Ce que tout agent devrait vérifier avant de faire grève

Le droit de grève dans la fonction publique est réel, constitutionnellement garanti, et largement accessible. Mais il s'exerce dans un cadre légal précis dont la méconnaissance expose l'agent à des risques disciplinaires ou financiers évitables. Vérifier qu'un préavis valide couvre bien sa catégorie, connaître les règles de retenue sur rémunération, savoir si son poste fait l'objet d'un service minimum légal ou d'un risque de réquisition : ce sont les trois réflexes de base avant toute participation à un mouvement de grève.

Pour les agents qui cherchent à évoluer ou à changer d'employeur public, la plateforme emploi public recense les offres des trois versants de la fonction publique, y compris dans des secteurs où le régime de la grève diffère substantiellement d'un employeur à l'autre.

Références : Conseil d'État, 7 juillet 1950, Dehaene, Rec. p. 426 · Loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 de finances rectificative, art. 4 · Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 4 bis · Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres · Loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire · Code de la défense, art. L. 4121-4 · Code de la sécurité intérieure, art. L. 114-2 · DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2023.