Index égalité fonction publique : les collectivités exemplaires ?

En 2023, le rapport annuel de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) rappelle que les femmes représentent 62 % des agents de la fonction publique territoriale, mais n'occupent que 39 % des emplois de direction (DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, 2023). Ce paradoxe chiffré résume à lui seul la tension que l'index égalité fonction publique est censé mesurer et réduire : une présence féminine massive à la base, une représentation encore minoritaire aux étages décisionnels, et des écarts de rémunération qui persistent malgré trente ans de législation égalitaire.

Qu'est-ce que cet index mesure exactement, et que dit-il que les collectivités préfèrent parfois taire ? Les obligations sont-elles les mêmes que dans le privé ? Et surtout, les scores publiés traduisent-ils une réalité ou masquent-ils des angles morts structurels ? Cet article répond à ces questions avec les données disponibles, sans esquiver les limites de l'outil.

Sommaire

1. Qu'est-ce que l'index égalité dans la fonction publique ?
2. Cadre légal : qui est concerné et depuis quand ?
3. Les cinq indicateurs décryptés
4. Ce que les scores publiés révèlent — et dissimulent
5. Les écarts de rémunération dans la FPT : une réalité sous-estimée
6. Obligations concrètes pour les employeurs territoriaux
7. Les limites structurelles de l'index
8. Questions fréquentes sur l'index égalité fonction publique
9. Ce que l'index ne règle pas seul

Qu'est-ce que l'index égalité dans la fonction publique ?

Définition synthétique — L'index égalité professionnelle est un outil de mesure des écarts entre femmes et hommes au sein d'une organisation, exprimé sur 100 points. Transposé dans la fonction publique par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite loi de transformation de la fonction publique, il impose aux employeurs publics de calculer et publier annuellement un score composite fondé sur plusieurs indicateurs relatifs aux rémunérations, aux promotions et à la mixité des postes d'encadrement.

Dans le secteur privé, l'index — créé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 — s'applique aux entreprises de 50 salariés et plus. Le dispositif public s'en inspire directement, mais avec des adaptations liées aux spécificités statutaires : grilles indiciaires, corps et cadres d'emplois, règles d'avancement codifiées. Il ne se substitue pas au rapport de situation comparée (RSC), obligation antérieure qui demeure, mais s'y ajoute comme instrument de pilotage et de transparence.

Cadre légal : qui est concerné et depuis quand ?

La loi de transformation de la fonction publique de 2019 a posé le principe. Le décret n° 2020-528 du 4 mai 2020 a précisé les modalités de calcul et de publication pour les trois versants : fonction publique de l'État (FPE), fonction publique hospitalière (FPH) et fonction publique territoriale (FPT).

Le calendrier de déploiement a été progressif :

• 2021 — obligation pour les administrations de l'État de plus de 50 agents ;
• 2022 — extension aux collectivités territoriales et établissements publics locaux de 50 agents et plus ;
• 2023 — consolidation du dispositif avec renforcement des contrôles par les services de l'inspection du travail et, côté public, par les préfectures pour la FPT.

Les collectivités de moins de 50 agents sont exemptées du calcul de l'index, mais restent soumises à l'obligation de produire un rapport de situation comparée dès lors qu'elles dépassent ce seuil. Pour les employeurs de l'emploi territorial, notamment les communes de taille intermédiaire et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l'obligation est donc pleinement en vigueur depuis 2022.

La publication du score s'effectue chaque année avant le 1er mars sur le site internet de la collectivité ou, à défaut, par tout moyen permettant aux agents d'en prendre connaissance. Le défaut de publication expose l'employeur public à une mise en demeure et, en cas de persistance, à une pénalité financière pouvant atteindre 1 % de la masse salariale.

Les cinq indicateurs décryptés

Le score sur 100 points se décompose en cinq indicateurs. Leur pondération reproduit largement le modèle privé, avec des ajustements techniques liés au statut.

Indicateur 1 — Écart de rémunération (40 points)

Il mesure l'écart moyen de rémunération entre femmes et hommes, à catégorie et tranche d'âge équivalentes. Dans la fonction publique, la rémunération prise en compte intègre le traitement indiciaire brut, la Nouvelle bonification indiciaire (NBI), le Régime Indemnitaire tenant compte des Fonctions, des Sujétions, de l'Expertise et de l'Engagement Professionnel (RIFSEEP) et les autres primes et indemnités. C'est l'indicateur le plus lourd — et le plus contesté, car il peut masquer des effets de structure (surreprésentation féminine dans les catégories C, par exemple) sans les corriger.

Indicateur 2 — Écart de taux d'augmentation individuelle (20 points)

Il compare la proportion de femmes et d'hommes ayant bénéficié d'une augmentation individuelle sur l'année. Dans la FPT, où l'avancement d'échelon est en partie automatique, cet indicateur porte surtout sur les avancements au choix et les attributions de primes individuelles.

Indicateur 3 — Écart de taux de promotions (15 points)

Il mesure la proportion de femmes et d'hommes promus à un grade supérieur. Le plan égalité professionnelle en collectivité doit normalement fixer des objectifs chiffrés sur ce point, car c'est là que les biais les plus documentés s'observent : les femmes avancent moins vite vers les grades d'encadrement, indépendamment de leurs résultats.

Indicateur 4 — Retour de congé maternité (15 points)

Il vérifie que les agents de retour d'un congé maternité ont bénéficié des augmentations générales intervenues pendant leur absence. Dans la fonction publique, cet indicateur pose moins de difficultés que dans le privé — les revalorisations de point d'indice s'appliquent automatiquement — mais il reste pertinent pour les primes et le RIFSEEP.

Indicateur 5 — Parité dans les 10 plus hautes rémunérations (10 points)

Il s'agit simplement de compter combien de femmes figurent parmi les dix agents les mieux rémunérés. C'est l'indicateur le plus visible politiquement, et souvent le plus révélateur de la réalité du plafond de verre dans les directions générales des services (DGS) et directions générales adjointes (DGA).

Ce que les scores publiés révèlent — et dissimulent

Les données agrégées disponibles pour 2023 montrent que les collectivités territoriales affichent un score moyen légèrement supérieur à celui des entreprises privées de taille comparable : environ 85/100 contre 83/100 dans le secteur privé (DGAFP, 2023). Ce résultat est souvent présenté comme une preuve d'exemplarité. Il mérite d'être nuancé sur plusieurs points.

Premier biais : la structure des grilles indiciaires lisse artificiellement les écarts. Quand le traitement de base est fixé par décret et identique pour tous les agents d'un même grade, l'indicateur 1 ne peut pas révéler de discrimination salariale directe. Ce que l'index capture ici, c'est l'inégalité de grade — pas l'inégalité de traitement à grade identique. Les femmes sont davantage concentrées en catégorie C (70 % des agents de catégorie C dans la FPT sont des femmes, DGAFP 2023), ce qui tire mécaniquement les moyennes vers le bas sans que l'index le pénalise pleinement.

Deuxième biais : la partie indemnitaire échappe partiellement à la mesure. Le RIFSEEP, qui représente une part croissante de la rémunération globale des agents, est attribué avec une latitude importante laissée aux autorités territoriales. Les écarts y sont réels mais difficiles à isoler dans le calcul de l'index tel que déployé.

Troisième biais : les non-publiants restent nombreux. En 2023, une proportion significative de collectivités éligibles n'avaient pas publié leur index dans les délais impartis — faute de ressources RH suffisantes pour le calculer, ou faute de volonté. Les scores agrégés sont donc calculés sur un échantillon partiel, tendanciellement composé des structures les mieux organisées, c'est-à-dire celles qui obtiennent les meilleurs résultats.

Les écarts de rémunération dans la FPT : une réalité sous-estimée

L'écart de rémunération brute entre femmes et hommes dans la fonction publique territoriale s'établissait à environ 12 % en défaveur des femmes en 2022, tous éléments confondus (DGAFP, Rapport sur l'égalité dans la fonction publique, 2023). Ramené à catégorie et temps de travail équivalents, cet écart tombe à environ 5 %, mais ne s'annule pas.

Ces 5 % résiduels correspondent précisément à ce que l'économie du travail nomme le « résidu inexpliqué » — ce qui reste après contrôle de toutes les variables observables. Une partie de ce résidu est attribuable aux inégalités d'attribution du RIFSEEP, aux différences dans l'accès aux astreintes et aux heures supplémentaires majorées, et aux biais dans les décisions d'avancement au choix.

Les agents contractuels sont dans une situation particulière. Un contractuel en fonction publique n'est pas soumis à une grille indiciaire stricte : sa rémunération est négociée à l'embauche, ce qui ouvre un espace de discrimination potentielle plus large. Or les femmes représentent une part majoritaire des agents contractuels, notamment dans les emplois à temps partiel non choisi. L'index ne traite pas cette population de manière distincte, ce qui constitue un angle mort réel.

Les situations de vulnérabilité liées à la santé au travail ont également un impact genré. Les femmes sont surreprésentées dans les métiers physiquement contraignants de la FPT (petite enfance, aide à domicile, entretien), ce qui accroît leur exposition aux accidents de service et aux maladies professionnelles. Un arrêt long au titre d'un congé d'invalidité temporaire imputable au service (CITIS) peut interrompre une trajectoire de promotion — et l'index ne le voit pas.

Obligations concrètes pour les employeurs territoriaux

Au-delà de la publication annuelle du score, les employeurs publics sont tenus à plusieurs obligations complémentaires.

• Plan d'action triennal — Toute collectivité dont le score est inférieur à 75/100 doit élaborer et publier un plan d'action comportant des mesures correctives chiffrées et datées, conformément à l'article 80 de la loi de transformation de la fonction publique.
• Rapport de situation comparée (RSC) — Il doit être présenté chaque année au Comité social territorial (CST). Il porte sur une vingtaine d'indicateurs relatifs aux effectifs, aux conditions d'emploi, à la formation et aux rémunérations.
• Nomination équilibrée aux emplois de direction — La loi Sauvadet du 12 mars 2012, renforcée par la loi de transformation de 2019, impose un quota de 40 % de primo-nominations de personnes de chaque sexe dans les emplois d'encadrement supérieur. Les collectivités qui ne respectent pas ce quota s'exposent à une pénalité financière (90 000 € par unité manquante au-delà du seuil).
• Dispositif de signalement du harcèlement — Chaque employeur public doit avoir mis en place un dispositif de recueil et de traitement des signalements de harcèlement sexuel et moral depuis 2019.

La grille indiciaire de la fonction publique 2026 joue également un rôle structurant : toute revalorisation du point d'indice ou de la grille bénéficie mécaniquement plus aux catégories C — majoritairement féminines — ce qui peut améliorer l'indicateur de rémunération sans que la collectivité ait pris de mesure active.

Il faut aussi mentionner l'obligation d'emploi des travailleurs en situation de handicap. Les agents en situation de handicap — dont les droits sont portés par le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), détaillés dans notre article sur le travailleur handicapé en fonction publique et le FIPHFP — sont également concernés par des inégalités de carrière qui recoupent partiellement les inégalités de genre, sans que l'index les traite spécifiquement.

Les limites structurelles de l'index

L'index égalité n'est pas un mauvais outil. Il crée une contrainte de transparence là où il n'en existait pas, oblige les DRH à produire des données qu'elles n'agrègeaient pas systématiquement, et fournit un levier politique aux organisations syndicales lors des négociations en CST. Mais ses limites sont réelles et documentées.

Il mesure des écarts à un instant T, pas des trajectoires. Un agent qui stagne au même échelon depuis dix ans n'apparaît pas dans un indicateur d'écart de promotion si personne n'a été promu cette année-là. Les carrières ralentissant progressivement plutôt que bloquées nettement sont invisibles à l'index.

Il ne traite pas le temps partiel comme variable d'ajustement discriminatoire. Les femmes exercent à temps partiel deux fois plus souvent que les hommes dans la FPT. Ce temps partiel est partiellement subi. L'index normalise les rémunérations au prorata du temps de travail, ce qui efface cette réalité.

Il ne capture pas la ségrégation professionnelle horizontale. Le fait que les femmes soient concentrées dans les filières sociale, médico-sociale et administrative, et les hommes dans les filières technique et de sécurité — avec des niveaux de rémunération indemnitaire très différents — n'est pas saisi par un indicateur qui compare à l'intérieur de catégories.

Il peut être optimisé à court terme sans changement structurel. Une collectivité qui nomme deux femmes DGA l'année précédant la publication améliore mécaniquement son indicateur 5 sans avoir modifié ses pratiques de recrutement ou de promotion.

Questions fréquentes sur l'index égalité fonction publique

Quelle est la note minimale requise pour éviter une sanction ?

Les collectivités dont le score est inférieur à 75 points sur 100 ont l'obligation de publier un plan d'action corrective. Il n'existe pas de seuil en dessous duquel une sanction financière automatique s'applique uniquement sur le score — la pénalité porte sur le défaut de publication ou de plan d'action, pas sur le niveau du score lui-même.

Les agents à temps partiel sont-ils inclus dans le calcul ?

Oui, à condition qu'ils aient travaillé au moins six mois dans l'année. Leur rémunération est proratisée à temps plein pour le calcul de l'indicateur 1, ce qui neutralise l'effet volume mais efface la réalité du temps partiel subi.

L'index s'applique-t-il aux établissements publics locaux ?

Oui. Les centres communaux d'action sociale (CCAS), les établissements publics locaux d'enseignement et les offices publics de l'habitat employant 50 agents ou plus sont soumis aux mêmes obligations que les collectivités.

Quel organe contrôle le respect des obligations dans la FPT ?

Le contrôle de légalité des actes des collectivités relève des préfectures. En pratique, le suivi des obligations liées à l'index est assuré en lien avec les Directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS), qui exercent une compétence consultative dans ce domaine.

Le score doit-il être communiqué aux agents ?

Oui. L'employeur doit le rendre accessible, par publication sur son site internet ou par tout autre moyen garantissant l'information des agents. Il doit également être présenté et discuté lors de la réunion du Comité social territorial consacrée au rapport de situation comparée.

Ce que l'index ne règle pas seul

L'index égalité dans la fonction publique constitue une avancée réelle en matière de transparence sur les écarts entre femmes et hommes au sein des collectivités territoriales. Il contraint les employeurs publics à produire des données qu'ils ignoraient souvent, à les rendre publiques et à justifier les écarts persistants. Sur ce plan, son bilan est positif. Mais un score de 85/100 affiché en bannière ne signifie pas que l'égalité est atteinte — il signifie que les indicateurs retenus, dans leur format actuel, donnent ce résultat. La ségrégation professionnelle, le temps partiel subi, les biais dans l'attribution du RIFSEEP et les trajectoires de carrière ralentissant graduellement restent en dehors du cadre de mesure.

Les employeurs territoriaux qui souhaitent aller au-delà du score ont des outils à leur disposition : le rapport de situation comparée, le plan d'action triennal, et la négociation avec les organisations syndicales en CST. Ce sont ces leviers combinés, pas l'index seul, qui permettent de réduire concrètement les inégalités. Pour explorer les offres d'emploi territorial et les enjeux RH associés, la plateforme emploi public propose des ressources adaptées aux candidats comme aux équipes de recrutement.

Références : DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2023 · DGAFP, Rapport sur l'égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, 2023 · Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, article 80 · Décret n° 2020-528 du 4 mai 2020 relatif à la mise en œuvre de l'index de l'égalité professionnelle dans la fonction publique · Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.