Open data collectivités : obligation, formats et écueils

La loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 — dite loi Lemaire — impose à toute collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants et employant au moins 50 agents de publier en ligne ses données publiques sous forme ouverte et réutilisable. En 2024, on recense plus de 5 000 communes, intercommunalités et conseils départementaux ou régionaux théoriquement soumis à cette obligation. Pourtant, selon le bilan dressé par la mission Etalab, moins de 10 % d'entre eux publient des jeux de données effectivement exploitables et régulièrement mis à jour sur data.gouv.fr ou un portail équivalent. L'écart entre l'obligation de droit et la réalité de terrain est considérable.

Pourquoi une telle désertion, alors que les textes sont clairs depuis près de dix ans ? Les collectivités manquent-elles de ressources humaines compétentes, de formats standardisés, ou d'une véritable culture de la donnée ? Et quelles sont les conséquences concrètes pour celles qui ignorent l'obligation ? Cet article décortique le cadre juridique, les formats techniques attendus, les freins documentés, et les bonnes pratiques qui permettent à certains territoires de tirer un réel bénéfice de l'open data.

Sommaire

1. Le cadre juridique : qui est obligé, et de quoi exactement
2. Quelles données sont visées : périmètre et exceptions
3. Formats et standards techniques : ce que la loi exige vraiment
4. Où publier : data.gouv.fr, portails locaux et portails mutualisés
5. Pourquoi si peu le font bien : les freins documentés
6. Sanctions et contrôle : la CADA, l'astreinte et la réalité du suivi
7. Ce que font les collectivités qui s'en sortent
8. Questions fréquentes sur l'open data des collectivités
9. Donner une réalité à l'obligation : un chantier avant tout humain

Le cadre juridique : qui est obligé, et de quoi exactement

Définition synthétique — L'open data des collectivités désigne l'obligation, posée aux articles L. 312-1 et suivants du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), de publier proactivement certains documents administratifs sous licence ouverte et dans un format librement réutilisable, sans que le citoyen ait à en faire la demande.

La loi Lemaire de 2016 a introduit cette obligation de publication proactive (ou « open data par défaut »), renforcée par l'ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021 portant réforme des règles applicables à la communication des documents administratifs. Le seuil d'assujettissement est double : la collectivité doit employer au moins 50 agents (en équivalent temps plein) et dépasser 3 500 habitants. En dessous de ces seuils, l'obligation ne s'applique pas de droit, mais rien n'interdit d'anticiper.

Sont concernés de plein droit :

• Les communes de plus de 3 500 habitants avec 50 agents ou plus ;
• Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dépassant les mêmes seuils ;
• Les conseils départementaux et régionaux, sans condition de seuil explicite puisqu'ils les dépassent toujours ;
• Les établissements publics locaux (offices de tourisme, centres communaux d'action sociale, régies) dès lors qu'ils répondent aux critères cumulatifs.

Il faut distinguer deux régimes complémentaires : la communication sur demande, encadrée par la loi CADA de 1978 et toujours en vigueur, et la publication proactive, introduite en 2016. L'open data au sens strict porte sur cette seconde obligation : diffuser sans attendre qu'on le demande.

Quelles données sont visées : périmètre et exceptions

Le CRPA identifie plusieurs catégories de documents soumis à publication proactive. Pour les collectivités, les principaux sont :

• Les délibérations du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante et les actes réglementaires à portée générale ;
• Les budgets et comptes administratifs (données financières structurées) ;
• Les données de commande publique : données essentielles des marchés publics supérieurs à 25 000 € HT publiées au format DECP (Données Essentielles de la Commande Publique), obligation distincte encadrée par l'arrêté du 22 mars 2019 ;
• Les bases de données produites dans le cadre d'une mission de service public lorsqu'elles ne comportent pas de données personnelles ;
• Les données géographiques et d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, permis de construire instruits, zonages) dans le cadre du Géoportail de l'Urbanisme (GPU) ;
• Les résultats électoraux, transmis au ministère de l'Intérieur qui les rediffuse.

Les exceptions sont réelles mais souvent surinterprétées par les services. Sont exclus de la publication proactive : les données couvertes par un secret protégé par la loi (secret médical, secret des affaires, données personnelles au sens du RGPD, délibérations en comité restreint). La difficulté est que certaines collectivités appliquent l'exception à la totalité d'un document quand seule une section justifierait une occultation partielle — ce que le CRPA nomme le « disjointing » ou l'occultation partielle.

Formats et standards techniques : ce que la loi exige vraiment

L'article L. 312-1-1 du CRPA exige que les données soient publiées dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. Cette formulation exclut explicitement le PDF non structuré, le DOCX propriétaire ou le scan de document papier.

En pratique, les formats recommandés par Etalab et conformes à la loi sont :

• CSV (comma-separated values) pour les données tabulaires (budgets, effectifs, marchés) ;
• JSON ou GeoJSON pour les données géolocalisées ou les API de consultation ;
• XML selon des schémas normalisés (notamment pour la commande publique : format DECP) ;
• PDF/A uniquement pour les documents textuels qui n'ont pas de version structurée disponible — et à titre subsidiaire.

Le référentiel général d'interopérabilité (RGI v2.0, DINSIC 2016) fixe les exigences de niveaux d'interopérabilité. Schema.data.gouv.fr recense les schémas de données standardisés que les collectivités sont invitées à respecter : schéma des délibérations (SCDL), schéma des subventions, schéma des équipements collectifs. L'intérêt de ces schémas est de permettre la consolidation nationale : si toutes les communes publient leurs délibérations dans le même format, data.gouv.fr peut agréger et indexer automatiquement.

La licence est également un élément formel obligatoire. La liste des licences admises pour les données publiques est fixée par décret (décret n° 2017-638 du 27 avril 2017). Les deux licences de référence sont la Licence Ouverte / Open Licence 2.0 d'Etalab et la ODbL (Open Database Licence). La Licence Ouverte est la plus permissive et la plus répandue pour les collectivités. L'absence de mention de licence est une non-conformité.

Où publier : data.gouv.fr, portails locaux et portails mutualisés

La loi ne prescrit pas de plateforme unique. Trois modalités coexistent :

1. data.gouv.fr — La plateforme nationale d'Etalab, gérée par la Direction interministérielle du numérique (DINUM), est la référence par défaut. Elle est gratuite, indexée par Google, et permet à tout réutilisateur de trouver les données d'une collectivité sans connaître son site institutionnel. L'inscription est ouverte à toute entité publique. Le principal inconvénient est l'absence d'accompagnement personnalisé pour les collectivités sans compétence interne.

2. Un portail propre — Les métropoles et grandes agglomérations (Lyon, Bordeaux, Rennes, Nantes, Paris…) ont développé leurs propres portails, parfois très complets, avec moteurs de recherche et visualisations intégrées. Ces portails doivent être moissonnés par data.gouv.fr pour que les données soient référencées nationalement. Le moissonnage est une configuration technique à activer explicitement : c'est un point souvent négligé.

3. Les portails mutualisés — Des prestataires comme OpenDataSoft (utilisé par Grand Paris Sud, Hauts-de-Seine…), ou des solutions développées par des agences régionales numériques, permettent à plusieurs collectivités de partager une infrastructure commune. Cette mutualisation est particulièrement pertinente pour les EPCI qui hébergent des communes trop petites pour agir seules.

La transformation numérique service public impose également de penser l'interopérabilité dès la conception des systèmes d'information métier — logiciels de finances, de ressources humaines, d'urbanisme — pour que l'export de données ouvertes ne soit pas un chantier à part, mais une fonctionnalité native.

Pourquoi si peu le font bien : les freins documentés

Le faible taux de conformité effective n'est pas une surprise pour les praticiens. Les études menées par l'Association des Villes et Collectivités pour les Communications électroniques et l'Innovation (AVICCA), par OpenDataFrance et par l'Observatoire Data Publica convergent vers les mêmes causes structurelles.

Un déficit de compétences internes

La gestion des données ouvertes requiert des profils hybrides — à mi-chemin entre l'administrateur système, le juriste RGPD et le chef de projet métier — que peu de collectivités sous 100 000 habitants peuvent s'offrir. Le poste de Chief Data Officer (CDO) ou de référent open data reste une rareté dans les petites et moyennes collectivités. Les agents de la fonction publique territoriale en charge de la direction des systèmes d'information cumulent souvent la maintenance courante, la cybersécurité et le numérique, sans ressource dédiée à l'open data.

La confusion entre RGPD et open data

L'entrée en application du Règlement général sur la protection des données (RGPD) en mai 2018 a eu un effet paradoxal : dans de nombreuses collectivités, elle a servi de prétexte pour geler toute publication de données, y compris celles qui ne contiennent aucune donnée personnelle. Le raisonnement — « si on publie des données, on risque de violer le RGPD » — est techniquement erroné mais psychologiquement compréhensible en l'absence d'expertise juridique dédiée. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ont toutes deux publié des guides communs pour clarifier l'articulation des deux régimes, mais leur diffusion auprès des agents opérationnels reste insuffisante.

L'absence de pilotage politique

L'open data n'est pas un sujet qui mobilise les élus locaux lors des mandats. Il n'existe pas d'indicateur de performance open data dans les évaluations des politiques territoriales, contrairement à l'accessibilité des bâtiments ou à la qualité de l'air. Sans portage politique, le sujet est délégué à la DSI qui le traite à la marge. La question de l'attractivité de la fonction publique territoriale comme enjeu de marque passe pourtant aussi par la transparence numérique, un argument qui commence à peser dans le dialogue avec les jeunes recrues.

Les systèmes d'information en silo

Les données financières sont dans le logiciel comptable, les données RH dans le logiciel de paie, les données d'urbanisme dans un SIG, les délibérations dans le logiciel de gestion des séances. Ces systèmes ne communiquent souvent pas entre eux et ne produisent pas nativement d'exports en formats ouverts standardisés. La gestion électronique des documents en collectivité est un préalable logique à toute démarche open data sérieuse — on ne peut pas ouvrir ce qu'on n'a pas d'abord structuré.

La peur de l'exposition

Certains élus et directeurs généraux des services (DGS) redoutent que des données ouvertes ne servent de munitions à des oppositions politiques ou à des journalistes d'investigation. Cette crainte, bien que légitime du point de vue d'une gestion de réputation à court terme, est contraire à l'esprit de la loi et souvent contreproductive : les données finissent par être obtenues via des demandes CADA, mais dans un contexte de tension plutôt que de transparence assumée.

Sanctions et contrôle : la CADA, l'astreinte et la réalité du suivi

La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) est l'autorité administrative indépendante compétente en matière de communication et de publication de données. En cas de refus ou d'absence de publication, un citoyen ou une association peut saisir la CADA, qui rend un avis dans un délai d'un mois. Si la collectivité ne s'exécute pas après un avis favorable à la communication, le requérant peut saisir le tribunal administratif.

Depuis la loi Lemaire, le juge administratif peut prononcer une astreinte à l'encontre d'une collectivité qui refuse de publier des données auxquelles elle est légalement tenue. En pratique, les contentieux spécifiquement ouverts sur l'obligation de publication proactive restent rares — non parce que la loi n'est pas violée, mais parce que peu de citoyens engagent ce type de procédure.

En parallèle, l'État a mis en place un accompagnement incitatif via le programme Société Numérique, le réseau des référents numériques régionaux et le programme « AMI Territoires Numériques Éducatifs ». Ces dispositifs proposent des formations, des diagnostics et des outils mutualisés, mais leur portée reste limitée faute de moyens suffisants pour couvrir les 35 000 communes françaises.

Ce que font les collectivités qui s'en sortent

Les territoires qui publient effectivement des données de qualité présentent des caractéristiques communes, indépendamment de leur taille.

Un pilotage dédié, même à temps partiel

La métropole de Rennes a nommé dès 2010 un chef de projet open data rattaché à la DSI avec un mandat explicite du directeur général des services. Bordeaux Métropole a mutualisé la compétence data avec ses communes membres. À plus petite échelle, la communauté de communes du Pays de Redon a confié la mission open data à un agent existant avec une lettre de mission formalisée et 20 % de son temps dédié — preuve que la démarche n'exige pas nécessairement un recrutement.

Un catalogue de données priorisé

Plutôt que de vouloir tout publier d'un coup, les collectivités efficaces commencent par trois ou quatre jeux de données à fort usage citoyen : les horaires des équipements publics, le budget primitif en format pivot, les données de commande publique (DECP), les délibérations en texte intégral. Ces premiers jeux de données servent de « vitrine » et permettent de roder les processus internes avant de monter en charge.

L'intégration de l'open data dans les marchés informatiques

Les collectivités les plus avancées imposent dans leurs cahiers des charges informatiques une clause d'export en formats ouverts standardisés. Concrètement, si le logiciel de finances ne sait pas exporter en CSV selon le schéma budgétaire SCDL, il n'est pas retenu. Cette clause, recommandée par le référentiel général d'interopérabilité, reste encore trop peu répandue dans les appels d'offres des petites collectivités.

La montée en compétences des agents

Les formations proposées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) couvrent depuis 2019 la gestion des données publiques et l'open data. Des modules spécifiques existent pour les responsables de systèmes d'information, les secrétaires de mairie et les juristes territoriaux. La identité numérique agent et les outils associés comme FranceConnect agent public participent du même écosystème de compétences numériques à construire dans les équipes. La signature électronique dans la fonction publique en est un autre maillon, qui conditionne la dématérialisation préalable à tout export en données ouvertes.

L'exploitation des données pour l'action publique locale

Les collectivités les plus matures ne publient pas des données pour cocher une case légale — elles les utilisent en interne pour piloter leurs politiques. Les données de fréquentation des piscines municipales permettent d'optimiser les horaires d'ouverture. Les données d'urbanisme géolocalisées permettent d'anticiper les besoins en réseaux. C'est ce que l'IA au cœur des territoires rend désormais possible : les données ouvertes deviennent un actif stratégique dès lors qu'elles alimentent des modèles prédictifs ou des tableaux de bord en temps réel.

Questions fréquentes sur l'open data des collectivités

Une commune de 4 000 habitants avec 45 agents est-elle soumise à l'obligation ?

Non. Les deux critères sont cumulatifs : plus de 3 500 habitants et au moins 50 agents. Si l'un des deux seuils n'est pas atteint, l'obligation légale de publication proactive ne s'applique pas. La commune reste soumise à l'obligation de communication sur demande (loi CADA 1978).

Un PDF de délibération suffit-il à satisfaire l'obligation d'open data ?

Un PDF texte (non scanné) est toléré pour les documents textuels, mais reste insuffisant pour les données structurées (budgets, marchés). Pour les délibérations, un PDF texte indexable est a minima acceptable, mais le format HTML structuré ou XML selon le schéma SCDL est recommandé pour permettre la réutilisation automatisée.

Quelle est la différence entre open data et RGPD ?

Le RGPD encadre le traitement des données à caractère personnel. L'open data porte sur des données publiques non personnelles. L'articulation est la suivante : avant de publier un jeu de données, il faut s'assurer qu'il ne contient aucune donnée permettant d'identifier directement ou indirectement une personne physique. Si c'est le cas, une anonymisation préalable s'impose. Le RGPD n'interdit pas l'open data — il exige qu'on anonymise correctement ce qu'on ouvre.

Faut-il obligatoirement publier sur data.gouv.fr ?

Non. La loi fixe une obligation de publication en ligne dans un format ouvert, sans imposer de plateforme spécifique. Toutefois, data.gouv.fr est la référence nationale et assure la meilleure visibilité. Si la collectivité utilise un portail tiers, elle doit s'assurer qu'il est moissonné par data.gouv.fr pour garantir le référencement national.

Qui contrôle effectivement la conformité open data des collectivités ?

Il n'existe pas d'inspection dédiée au contrôle de l'open data. La CADA intervient sur saisine d'un tiers (citoyen, journaliste, association). Le préfet peut, en théorie, déférer une délibération contraire à la loi. En pratique, le contrôle est quasi-exclusivement réactif, ce qui explique le faible taux de conformité sans contentieux massif.

Donner une réalité à l'obligation : un chantier avant tout humain

L'open data des collectivités n'est pas une question technique. Les formats existent, les plateformes sont disponibles, les schémas sont documentés. Le vrai obstacle est organisationnel : il faut un pilotage politique, des agents formés, des systèmes d'information capables d'exporter, et une culture de la donnée qui ne s'improvise pas en quelques semaines. Les collectivités qui avancent sont celles qui ont traité la donnée comme une infrastructure — au même titre que la voirie ou les réseaux — plutôt que comme un accessoire de communication.

Le mouvement est lent mais réel. Les obligations sur les données essentielles de la commande publique ont montré qu'une contrainte claire, assortie d'un format précis et d'un point de dépôt unique, produit des résultats mesurables. Étendre cette logique à l'ensemble du périmètre open data exigerait des ressources humaines compétentes, ce qui renvoie directement aux recrutements dans les directions numériques des territoires. Consulter les offres d'emploi collectivité dans le domaine numérique illustre d'ailleurs la demande croissante de profils data dans la sphère publique locale.

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