Communauté de communes : définition, rôle et compétences

La France compte 995 communautés de communes en 2023, regroupant près de 17 000 communes et représentant le premier type d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par le nombre — loin devant les communautés d'agglomération et les métropoles (DGCL, 2023). Pourtant, la communauté de communes reste souvent la grande oubliée des débats sur l'organisation territoriale française : moins médiatique que les métropoles, moins visible que les grandes villes, elle est pourtant l'échelon intercommunal de référence pour des millions de Français vivant en zone rurale ou périurbaine.

Qu'est-ce qu'une communauté de communes exactement et en quoi se distingue-t-elle des autres formes d'intercommunalité ? Quelles compétences exerce-t-elle et quels agents recrute-t-elle ? Pourquoi les communautés de communes peinent-elles à attirer les talents dont elles ont besoin ? Cet article apporte des réponses précises, ancrées dans les textes de référence et les réalités de l'emploi territorial.

Sommaire

1. Définition juridique de la communauté de communes

2. Les compétences obligatoires, optionnelles et facultatives

3. Les enjeux de la communauté de communes comme employeur public

4. Le cadre réglementaire de la création et du fonctionnement

5. Travailler dans une communauté de communes : métiers et conditions

6. Le rôle clé de la marque employeur publique

7. Questions fréquentes sur les communautés de communes

1. Définition juridique de la communauté de communes

Une communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, constituées en vue d'élaborer et conduire un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. Elle est régie par les articles L. 5214-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Créée par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi ATR), la communauté de communes est la forme d'intercommunalité la plus répandue en France, principalement en milieu rural et périurbain.

Contrairement à une collectivité territoriale au sens strict (commune, département, région), la communauté de communes n'est pas dotée de la clause de compétence générale : elle ne peut agir que dans les domaines de compétences qui lui ont été expressément attribués par la loi ou transférés par ses communes membres. Elle est administrée par un conseil communautaire composé de délégués des communes membres, élus au suffrage universel direct depuis 2014 dans les communes de plus de 1 000 habitants (loi du 17 mai 2013). Son financement repose principalement sur la fiscalité professionnelle unique (FPU) — ancienne taxe professionnelle unique — prélevée sur les entreprises du territoire.

Définition synthétique — Une communauté de communes est un EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes rurales ou périurbaines pour exercer en commun des compétences définies par la loi ou transférées par ses membres, dans le but de conduire un projet de développement territorial partagé. Elle est régie par les articles L. 5214-1 et suivants du CGCT et constitue la forme d'intercommunalité la plus répandue en France avec 995 structures en 2023.

Communauté de communes vs autres EPCI : les différences essentielles

• Communauté de communes : EPCI à fiscalité propre, territoires ruraux et périurbains, seuil minimal de 15 000 habitants (loi NOTRe, 2015), compétences moins étendues que les autres formes d'EPCI.

• Communauté d'agglomération : EPCI regroupant au moins 50 000 habitants autour d'une ville-centre de plus de 15 000 habitants, avec des compétences obligatoires plus nombreuses et des dotations de l'État plus importantes.

• Communauté urbaine : EPCI de plus de 250 000 habitants, avec des compétences très étendues proches de celles des métropoles.

• Métropole : EPCI de plus de 400 000 habitants (ou 650 000 pour les métropoles de droit commun), exercant des compétences régionales et départementales déléguées en plus de ses compétences propres.

2. Les compétences obligatoires, optionnelles et facultatives

Les compétences d'une communauté de communes sont organisées en trois niveaux : les compétences obligatoires imposées par la loi, les compétences optionnelles choisies parmi une liste définie et les compétences facultatives librement décidées par le conseil communautaire. Cette architecture détermine directement les métiers recrutés et les services offerts aux habitants du territoire.

Les compétences obligatoires

• Aménagement de l'espace communautaire : élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCoT), zones d'aménagement concerté (ZAC) d'intérêt communautaire, organisation de la mobilité (depuis la loi LOM de 2019).

• Actions de développement économique : création et gestion des zones d'activité économique (ZAE), actions de promotion du territoire, soutien aux filières agricoles et artisanales.

• Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) : compétence transférée obligatoirement depuis le 1er janvier 2018 (loi MAPTAM, 2014).

• Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) : depuis la loi ALUR de 2014, la compétence urbanisme est transférée de droit aux communautés de communes sauf opposition d'une minorité de blocage de communes membres.

Les compétences optionnelles

• Protection et mise en valeur de l'environnement (collecte et traitement des déchets, eau et assainissement)

• Politique du logement et du cadre de vie (programme local de l'habitat)

• Voirie d'intérêt communautaire

• Construction, aménagement et entretien des équipements culturels, sportifs et scolaires d'intérêt communautaire

• Action sociale d'intérêt communautaire (petite enfance, personnes âgées, insertion)

Les compétences facultatives

• Tourisme et développement local

• Technologies de l'information et de la communication (réseaux très haut débit, tiers-lieux numériques)

• Toute compétence reconnue d'intérêt communautaire par délibération des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population

Chiffres clés

• 995 communautés de communes en France en 2023, regroupant 16 948 communes — source : DGCL, bilan de l'intercommunalité 2023

• 26 millions d'habitants vivent dans le périmètre d'une communauté de communes — source : DGCL, 2023

• 15 000 habitants : seuil minimal imposé par la loi NOTRe du 7 août 2015, qui a réduit de moitié le nombre de communautés de communes par fusion forcée

• 70 % des communautés de communes ont moins de 30 000 habitants — source : DGCL, 2023 — ce qui en fait des employeurs de taille modeste avec des contraintes RH spécifiques

3. Les enjeux de la communauté de communes comme employeur public

La communauté de communes est un employeur public à part entière, soumis au statut de la fonction publique territoriale (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, codifiée dans le CGFP). Ses agents sont des agents territoriaux — titulaires ou contractuels — avec les mêmes droits et obligations que les agents des communes ou des départements. Mais sa position d'employeur présente des spécificités qui complexifient sa gestion RH.

• Visibilité limitée comme employeur : la communauté de communes est moins connue que la commune ou le département dans l'imaginaire collectif. Les candidats ne pensent pas spontanément à elle comme employeur potentiel, ce qui réduit le vivier de candidatures — surtout pour les postes techniques et spécialisés.

• Concurrence avec les communes membres : la communauté de communes et ses communes membres recrutent souvent sur les mêmes profils (agents techniques, administratifs, social). Cette concurrence interne au territoire peut fragmenter les candidatures et affaiblir l'attractivité globale de l'ensemble intercommunal.

• Taille critique insuffisante pour certains recrutements : avec moins de 30 000 habitants pour 70 % d'entre elles, de nombreuses communautés de communes ne peuvent pas offrir des postes à temps plein sur des métiers très spécialisés (juriste, data officer, chargé de communication), ce qui les contraint au temps non complet ou au recrutement mutualisé.

• Montée en compétences rapide des missions : l'élargissement régulier des compétences intercommunales (GEMAPI, mobilité, PLUi, numérique) crée des besoins en recrutement sur des profils nouveaux que les communautés de communes n'ont pas toujours l'habitude de gérer ni les budgets pour attirer.

4. Le cadre réglementaire de la création et du fonctionnement

La création, l'organisation et le fonctionnement d'une communauté de communes sont encadrés par un corpus législatif précis, régulièrement remanié au fil des réformes territoriales. Connaître ce cadre est indispensable pour tout agent territorial, élu ou candidat qui s'intéresse à ce type de structure.

1. Création par arrêté préfectoral (article L. 5211-5 du CGCT) : la communauté de communes est créée par arrêté du préfet de département, sur initiative des communes ou dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). Depuis la loi NOTRe de 2015, les préfets ont eu le pouvoir de créer ou fusionner des communautés de communes d'autorité pour atteindre le seuil de 15 000 habitants, un processus qui a profondément reconfiguré la carte intercommunale entre 2016 et 2017.

2. Gouvernance par le conseil communautaire (article L. 5214-7 du CGCT) : le conseil communautaire est composé de délégués des communes membres, dont le nombre est proportionnel à la population de chaque commune dans des limites fixées par la loi. Il élit le président et les vice-présidents qui forment le bureau, organe exécutif de la communauté.

3. Budget propre et fiscalité propre (articles L. 5214-23 et suivants du CGCT) : la communauté de communes dispose d'un budget propre, voté par le conseil communautaire. Elle perçoit la fiscalité professionnelle unique (FPU), la cotisation foncière des entreprises (CFE) et diverses dotations de l'État (DGF intercommunale, DETR…). Les transferts de compétences des communes vers la communauté s'accompagnent obligatoirement de transferts de ressources financières et humaines.

4. Transfert de personnel (article L. 5211-4-1 du CGCT) : lors du transfert d'une compétence communale à la communauté de communes, les agents communaux qui participaient à l'exercice de cette compétence sont mis à disposition de la communauté puis, si le transfert est définitif, transférés de plein droit. Ce mécanisme garantit la continuité du service et protège les agents contre les effets des réorganisations intercommunales.

Point de vigilance : la définition de l'« intérêt communautaire » est une notion juridique centrale dans le fonctionnement d'une communauté de communes. C'est elle qui délimite ce qui relève de la compétence de la communauté et ce qui reste de la compétence des communes membres. Elle doit être définie par délibération du conseil communautaire dans un délai de 2 ans suivant la prise de compétence (article L. 5214-16 du CGCT). Une définition insuffisante ou trop vague de l'intérêt communautaire est source de conflits de compétences entre la communauté et ses communes membres, avec des conséquences directes sur les agents et les recrutements.

5. Travailler dans une communauté de communes : métiers et conditions

Travailler dans une communauté de communes offre des conditions spécifiques qui méritent d'être connues des candidats à l'emploi territorial. L'environnement de travail, les missions et les perspectives de carrière y sont sensiblement différents de ceux d'une grande ville ou d'un département.

5.1 Les métiers les plus représentés

• Agents techniques : voirie, espaces verts, bâtiments, réseaux d'eau et d'assainissement

• Agents de développement économique : animation des zones d'activité, accompagnement des entreprises, promotion du territoire

• Agents petite enfance et action sociale : responsables de relais petite enfance (RPE), animateurs de RAM, travailleurs sociaux

• Chargés de mission urbanisme et aménagement : instruction des permis (si compétence déléguée), élaboration des PLUi, suivi des SCoT

• Agents administratifs et financiers : gestion budgétaire, ressources humaines, marchés publics

• Chargés de mission transition écologique et numérique : métiers émergents liés aux nouvelles compétences intercommunales

5.2 Les spécificités des conditions de travail

Travailler dans une communauté de communes implique souvent une grande polyvalence : dans les structures de taille modeste (moins de 50 agents), chaque agent couvre un périmètre de missions plus large qu'en grande collectivité. Cette polyvalence peut être vécue comme un enrichissement professionnel — variété des missions, autonomie, impact visible sur le territoire — ou comme une contrainte, selon les profils. Les trajets entre sites peuvent être importants sur des territoires ruraux étendus.

5.3 Les perspectives de carrière

• Mobilité possible vers les communes membres, le département ou la région par mutation ou détachement

• Accès aux concours internes après quelques années de service, permettant de changer de catégorie

• Possibilité de progresser vers des postes de direction dans des communautés de communes plus importantes ou des communautés d'agglomération

• Formation continue via le CNFPT, accessible à tous les agents territoriaux quelle que soit la taille de la collectivité

5.4 La question de la rémunération dans les petites intercommunalités

La rémunération dans les communautés de communes repose sur le traitement indiciaire fixé par la grille nationale et sur le régime indemnitaire (RIFSEEP). Les petites communautés de communes ont souvent un régime indemnitaire moins généreux que les grandes métropoles ou les départements, en raison de contraintes budgétaires plus serrées. C'est l'un des freins à leur attractivité sur les profils qualifiés de catégorie A — un enjeu croissant alors que leurs compétences s'élargissent et requièrent davantage d'expertise.

6. Le rôle clé de la marque employeur publique

La marque employeur publique désigne l'ensemble des actions de communication et de management qu'une collectivité — ici une communauté de communes — déploie pour valoriser son image comme employeur attractif, auprès des candidats qui la connaissent peu et des agents en poste qu'elle cherche à fidéliser. Pour les communautés de communes, cet enjeu est particulièrement aigu : invisibles dans le paysage médiatique, situées souvent en dehors des grands bassins d'emploi, elles doivent compenser leur faible notoriété par une communication employeur plus proactive que les grandes collectivités.

1. Attirer : rendre visible la communauté de communes comme employeur en dehors de son territoire immédiat — sur les plateformes d'emploi public, les réseaux sociaux professionnels et les forums de recrutement — en communiquant sur la diversité de ses missions, la qualité de vie au travail et l'impact local de ses projets.

2. Convaincre : valoriser ce que la taille modeste de la structure offre de différenciant — polyvalence des missions, autonomie, proximité avec les élus et les usagers, impact visible — face aux grandes collectivités qui attirent plus naturellement les candidats par leur seule notoriété.

3. Fidéliser : investir dans la formation et les perspectives de carrière des agents, pour montrer que la communauté de communes est un tremplin et non un cul-de-sac — et réduire ainsi le turn-over qui fragilise les petites équipes de manière disproportionnée.

C'est précisément ce travail de mise en visibilité et de différenciation que Jobpublic accompagne — en aidant les communautés de communes, quelle que soit leur taille, à construire une identité employeur crédible et à la déployer sur les canaux adaptés à leurs cibles de recrutement.

7. Questions fréquentes sur les communautés de communes

Quelle est la différence entre une communauté de communes et une communauté d'agglomération ?

La distinction principale est démographique et géographique : la communauté de communes s'applique aux territoires ruraux et périurbains sans seuil de population minimal pour la ville-centre, avec un seuil global de 15 000 habitants pour l'EPCI (loi NOTRe, 2015). La communauté d'agglomération regroupe au moins 50 000 habitants autour d'une ville-centre d'au moins 15 000 habitants. La communauté d'agglomération dispose de compétences obligatoires plus étendues, d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) plus élevée et d'un régime fiscal légèrement différent.

La communauté de communes est-elle une collectivité territoriale ?

Non. La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), pas une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution. Elle n'a pas d'organes élus au suffrage universel direct propres (ses délégués sont des élus communaux), pas de clause de compétence générale et n'est pas libre d'agir en dehors des compétences qui lui ont été attribuées. En revanche, elle est un employeur public à part entière : ses agents sont soumis au statut de la fonction publique territoriale.

Comment est financée une communauté de communes ?

Le financement d'une communauté de communes repose sur trois sources principales : la fiscalité professionnelle unique (FPU) prélevée sur les entreprises du territoire, les dotations de l'État (DGF intercommunale, DETR, DSIL pour les projets d'investissement) et les contributions des communes membres. Elle perçoit également des recettes issues de ses services (redevances d'eau et d'assainissement, tarifs des équipements sportifs et culturels…). Les transferts de compétences des communes s'accompagnent d'un transfert de ressources calculé par la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT).

Quels agents travaillent dans une communauté de communes ?

Les agents d'une communauté de communes sont des agents territoriaux — titulaires ou contractuels — soumis au statut de la fonction publique territoriale (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, codifiée dans le CGFP). Les métiers les plus représentés sont les agents techniques (voirie, réseaux, bâtiments), les agents de développement économique, les agents petite enfance et action sociale, les chargés de mission urbanisme et les agents administratifs et financiers. Les agents communaux dont la compétence a été transférée sont transférés de plein droit à la communauté (article L. 5211-4-1 du CGCT).

Comment rejoindre une communauté de communes ?

Le recrutement dans une communauté de communes s'effectue selon les mêmes modalités que dans toute collectivité territoriale : concours organisés par le Centre de gestion (CDG) du département, inscription sur liste d'aptitude, candidature aux postes publiés sur Place de l'Emploi Public (PEP). Le recrutement sans concours est possible en catégorie C. Les postes vacants doivent être déclarés au CDG et publiés sur PEP avant tout recrutement externe (décret n° 2018-1351 du 28 décembre 2018). La communauté peut également recruter par contrat pour des besoins temporaires ou sur des emplois de direction.

Conclusion

La communauté de communes est un acteur central de la vie locale en France — premier EPCI par le nombre, premier employeur intercommunal en milieu rural, premier échelon de gouvernance pour des millions de citoyens éloignés des grandes métropoles. Pourtant, sa visibilité comme employeur reste insuffisante, au moment même où ses compétences s'élargissent et où ses besoins en recrutement qualifié augmentent. Comprendre ce qu'est une communauté de communes — ses missions, son cadre juridique, ses métiers — est la première étape pour y travailler ou y recruter efficacement.

Pour les communautés de communes qui veulent renforcer leur attractivité, l'enjeu n'est pas seulement de publier des offres d'emploi : c'est de construire une identité employeur qui donne envie de rejoindre leur territoire et leurs équipes, et de la déployer là où se trouvent leurs candidats potentiels.

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Références : Code général des collectivités territoriales (CGCT), articles L. 5214-1 et suivants · Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi ATR) · Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) · Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) · Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la FPT · DGCL — Bilan de l'intercommunalité au 1er janvier 2023 · DGAFP — Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2023 · FNCDG — Observatoire des emplois territoriaux, rapport 2022.