Précarité fonction publique : la loi 2019 a-t-elle changé les choses ?

Précarité dans la fonction publique : la loi 2019 a-t-elle vraiment changé les choses ?

En 2023, les agents non titulaires représentaient 22 % des effectifs de la fonction publique française, soit environ 1,1 million de personnes selon les données de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique 2023). Ce chiffre, en hausse constante depuis vingt ans, interroge directement la portée de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, présentée notamment comme un outil de lutte contre la précarité dans la fonction publique.

La loi 2019 a-t-elle réellement sécurisé les parcours des agents contractuels ? A-t-elle tenu ses promesses en matière de CDIsation et d'accès aux droits ? Ou a-t-elle, paradoxalement, ouvert la voie à un recours accru aux contrats précaires en assouplissant les règles de recrutement ? Cet article examine les dispositifs introduits, leur application concrète et les limites que les chiffres révèlent.

Sommaire

1. Ce que la loi 2019 a effectivement modifié
2. Les dispositifs anti-précarité : CDI, titularisation et portabilité des droits
3. L'autre face de la réforme : un recours aux contrats élargi
4. Bilan chiffré : la précarité a-t-elle reculé depuis 2019 ?
5. Ce que les agents contractuels peuvent concrètement exiger
6. Questions fréquentes sur la précarité dans la fonction publique et la loi 2019
7. Six ans après : une réforme utile, mais insuffisante

Ce que la loi 2019 a effectivement modifié

Définition synthétique — La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique est un texte transversal qui modifie simultanément le statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983), les lois statutaires propres à chacune des trois versants (FPE, FPT, FPH), et crée de nouveaux instruments contractuels. Sur le volet précarité, elle articule deux logiques contradictoires : sécuriser les agents déjà en poste sur contrat, tout en facilitant le recrutement direct par contrat pour les postes permanents.

Avant 2019, le recours au contrat dans la fonction publique était théoriquement dérogatoire : un emploi permanent devait être occupé par un fonctionnaire titulaire (article 3 de la loi n° 83-634). En pratique, des décennies de dérogations législatives successives avaient produit une masse d'agents contractuels structurellement installés dans des emplois permanents, souvent sur des contrats à durée déterminée (CDD) renouvelés indéfiniment, sans protection ni visibilité de carrière.

La loi 2019 ne remet pas en cause ce principe de priorité du titulaire. Elle l'aménage en élargissant les cas dans lesquels un employeur public peut recruter directement un contractuel sur un emploi permanent, notamment pour les emplois de direction, les postes nécessitant des compétences techniques spécialisées, ou dans les collectivités de petite taille. Elle instaure parallèlement des mécanismes destinés à protéger les agents déjà en situation précaire.

Les dispositifs anti-précarité : CDI, titularisation et portabilité des droits

Sur le terrain de la lutte contre la précarité, la loi 2019 s'appuie sur trois leviers principaux.

La CDIsation de droit après six ans

Le mécanisme de transformation automatique du CDD en contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public existait déjà depuis la loi Sauvadet de 2012 (loi n° 2012-347 du 12 mars 2012). La loi 2019 consolide ce droit : un agent contractuel occupant un emploi permanent depuis six ans au total, auprès du même employeur public, peut obtenir un CDI. Les règles de computation de l'ancienneté ont été précisées pour éviter les interruptions artificielles de contrat destinées à faire « tomber » le compteur. Pour une présentation complète du statut et des droits attachés à ce type de contrat, voir le guide sur le contractuel fonction publique.

Les plans de titularisation ciblés

La loi crée des voies de titularisation réservées aux agents contractuels remplissant des conditions d'ancienneté, sous forme de sélections professionnelles (concours aménagés). Ces dispositifs ont été activés dans les trois versants, mais leur périmètre est resté limité : les places ouvertes n'ont pas absorbé l'ensemble des agents éligibles, et plusieurs employeurs ont tardé à mettre en œuvre les procédures.

La portabilité partielle des droits

La loi 2019 améliore la prise en compte des périodes contractuelles pour le calcul des droits à congés, à formation et, dans une certaine mesure, à la protection sociale. Les agents contractuels bénéficient désormais explicitement du même régime de protection maladie que les titulaires pour les congés de maladie ordinaire, une avancée concrète pour des agents qui pouvaient auparavant se retrouver sans revenu de remplacement après épuisement de leur contrat. Les modalités pratiques de ce dispositif sont détaillées dans l'article sur l'arrêt maladie dans la fonction publique.

L'autre face de la réforme : un recours aux contrats élargi

La loi 2019 ne se limite pas à protéger les agents déjà en place. Elle étend significativement les cas de recours légaux au contrat sur des emplois permanents, ce qui constitue le point de tension central de son bilan.

Les emplois de direction ouverts au contrat

Pour la première fois, la loi autorise le recrutement de directeurs généraux de services, directeurs d'administration centrale ou d'établissements hospitaliers directement par contrat, sans concours préalable. Cette ouverture, présentée comme un outil d'attractivité pour les compétences rares du secteur privé, crée en réalité une catégorie de contractuels à haute valeur salariale, mais sans garantie de maintien dans l'emploi à terme.

L'élargissement dans la FPT

Dans la fonction publique territoriale, la loi abaisse le seuil de population en deçà duquel une collectivité peut recruter directement par contrat sur n'importe quel emploi permanent : de 1 000 à 1 000 habitants, avec une extension aux communes de moins de 1 000 habitants pour tous les emplois. Les postes dans les collectivités de moins de 1 000 habitants sont désormais intégralement contractualisables, sans obligation de recours au concours. Les offres relevant de ces situations sont visibles notamment sur la section emploi territorial de JobPublic.

La rupture conventionnelle introduite dans le secteur public

La loi 2019 transpose dans la fonction publique le mécanisme de rupture conventionnelle, permettant à un agent titulaire ou contractuel de quitter son poste d'un commun accord avec son employeur, en bénéficiant d'une indemnité et de l'accès à l'assurance chômage. Si ce dispositif n'est pas directement un vecteur de précarité, il facilite une sortie volontaire de l'emploi stable — une option à analyser avec soin, comme l'explique l'article sur les options disponibles lorsqu'on envisage de quitter la fonction publique.

Bilan chiffré : la précarité a-t-elle reculé depuis 2019 ?

Les données de la DGAFP permettent de mesurer l'effet réel de la loi sur la structure de l'emploi public.

• Part des non-titulaires : 18,8 % en 2019, 22 % en 2023 — soit une hausse de plus de 3 points en quatre ans (DGAFP, Rapport annuel 2023). La tendance haussière n'a pas été inversée.
• CDIsation : le nombre de CDI de droit public a progressé, mais reste minoritaire dans le stock de contrats : environ 30 % des agents contractuels sont en CDI, les 70 % restants en CDD, selon les enquêtes Emploi de la DGAFP.
• Titularisations : les plans de titularisation issus de la loi 2019 ont produit des résultats en deçà des objectifs dans les trois versants. Dans la FPH notamment, le volume de places offertes s'est avéré insuffisant au regard des besoins identifiés par les établissements.
• Renouvellements de CDD : les règles de plafonnement à six ans avant CDIsation n'ont pas supprimé les pratiques de non-renouvellement juste avant l'atteinte de ce seuil, une pratique documentée par le défenseur des droits dans son rapport de 2021.

La FPT concentre une part importante des situations de précarité persistante. Les règles encadrant les CDD successifs dans la fonction publique territoriale restent complexes à appliquer uniformément dans les milliers de collectivités employeuses.

Ce que les agents contractuels peuvent concrètement exiger

Au-delà du débat politique sur la portée de la loi 2019, les agents non titulaires disposent aujourd'hui d'un socle de droits opposables que beaucoup ne connaissent pas ou n'osent pas faire valoir.

Le droit à l'entretien professionnel annuel

La loi 2019 a généralisé l'entretien professionnel pour tous les agents contractuels en CDI ou en CDD d'au moins un an. Cet entretien doit aborder les conditions d'exercice, les objectifs, les besoins de formation et les perspectives d'évolution. L'absence d'entretien ne suspend pas le contrat mais constitue un manquement de l'employeur, opposable en cas de litige devant le tribunal administratif.

Le droit à la formation professionnelle

Les agents contractuels ont accès au Compte personnel de formation (CPF), aux formations du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour la FPT, et aux plans de formation de leur employeur dans des conditions désormais alignées sur celles des titulaires. La méconnaissance de ce droit est fréquente : un agent contractuel peut demander une formation qualifiante sans que son employeur puisse s'y opposer sans motif valable lié aux nécessités de service.

Le droit aux avantages sociaux

Les agents contractuels bénéficient des mêmes avantages collectifs que les titulaires au sein d'un même employeur : accès à la restauration collective, action sociale, chèques vacances le cas échéant. Sur ce dernier point, les conditions d'éligibilité et les montants applicables pour 2026 sont présentés dans l'article sur le chèque vacances fonctionnaire 2026.

La rémunération et la grille de référence

La loi 2019 n'a pas créé de grille indiciaire spécifique pour les contractuels, dont la rémunération reste fixée par l'employeur dans le respect d'un plancher légal. Toutefois, pour les agents recrutés sur des emplois permanents, la jurisprudence administrative impose une rémunération cohérente avec celle des titulaires de grade équivalent. Comprendre la grille indiciaire fonction publique 2026 permet à un agent contractuel de vérifier si sa rémunération s'inscrit dans un référentiel raisonnable.

La protection en cas de non-renouvellement

Un employeur public ne peut pas refuser de renouveler un CDD sans motif. Depuis la loi 2019, la jurisprudence du Conseil d'État et des tribunaux administratifs a précisé que le non-renouvellement d'un contrat d'un agent remplissant les conditions de CDIsation peut être requalifié en licenciement déguisé et ouvrir droit à indemnisation. Les droits lors d'une rupture de contrat — qu'il s'agisse d'un non-renouvellement, d'une démission ou d'une rupture conventionnelle — sont exposés dans l'article dédié au contractuel fonction publique 2026.

Questions fréquentes sur la précarité dans la fonction publique et la loi 2019

La loi 2019 interdit-elle les CDD successifs dans la fonction publique ?

Non. Elle n'interdit pas les CDD successifs, mais encadre leur durée totale : au-delà de six ans de contrats successifs auprès du même employeur public sur un emploi de même nature, l'agent est en droit d'obtenir un CDI. L'employeur qui refuse peut être condamné par le tribunal administratif à régulariser la situation.

Un agent contractuel peut-il passer titulaire grâce à la loi 2019 ?

Oui, via les voies de titularisation réservées (sélections professionnelles). Ces dispositifs sont ouverts aux agents remplissant des conditions d'ancienneté définies par décret pour chaque versant. Ils ne sont pas automatiques : l'agent doit candidater dans les délais fixés par son employeur ou par les textes réglementaires d'application.

Un CDI dans la fonction publique offre-t-il les mêmes garanties qu'un emploi de fonctionnaire titulaire ?

Non. Le CDI de droit public protège contre le licenciement arbitraire et ouvre les droits sociaux, mais il ne confère pas l'inamovibilité statutaire du fonctionnaire. Un agent en CDI peut être licencié pour suppression de poste, insuffisance professionnelle ou motif disciplinaire, sans que la garantie de l'emploi à vie propre au statut s'applique.

La loi 2019 s'applique-t-elle de la même façon dans les trois versants ?

Le cadre légal est commun, mais les décrets d'application et les pratiques employeurs varient selon les versants. La FPH a connu des retards d'application notables, notamment pour les plans de titularisation. La FPT présente la plus grande hétérogénéité, du fait du nombre élevé d'employeurs territoriaux et de leurs ressources RH très inégales.

Six ans après : une réforme utile, mais insuffisante

La loi 2019 a posé des jalons réels : meilleure lisibilité du droit à la CDIsation, entretien professionnel généralisé, accès formalisé à la formation, rupture conventionnelle. Ces avancées sont concrètes pour les agents qui savent les mobiliser. Mais le bilan quantitatif est sans ambiguïté : la part des non-titulaires dans la fonction publique a continué de progresser depuis 2019, et les pratiques de non-renouvellement préventif persistent dans de nombreux employeurs publics.

La réforme a, en parallèle, élargi les motifs légaux de recrutement contractuel, ce qui a mécaniquement alimenté le stock de nouveaux contractuels — souvent moins bien informés de leurs droits que les agents présents depuis plusieurs années. La lutte contre la précarité dans la fonction publique exige donc, au-delà du cadre légal, un effort de formation des gestionnaires RH et d'information des agents eux-mêmes. Pour les agents en recherche de mobilité ou de stabilité, l'exploration des offres sur emploi public reste un point de départ utile pour identifier des postes correspondant à leur profil contractuel ou titulaire.

Références : DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique 2023 · Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, JORF du 7 août 2019 (Legifrance) · Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique (loi Sauvadet), JORF du 13 mars 2012 · Défenseur des droits, Rapport thématique sur la précarité dans la fonction publique, 2021 · Conseil d'État, jurisprudence relative à la requalification des CDD en CDI dans la fonction publique (décisions 2020-2023).