Neutralité agent public : laïcité, signes et sanctions

La neutralité de l'agent public tient en quatre phrases de l'article L121-2 du code général de la fonction publique (CGFP) : dans l'exercice de ses fonctions, l'agent est tenu à l'obligation de neutralité, il respecte le principe de laïcité, s'abstient de manifester ses opinions religieuses et traite toutes les personnes de façon égale. Depuis la loi du 24 août 2021, chaque administration doit aussi désigner un référent laïcité, chargé d'organiser une journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année.

Un contractuel est-il soumis aux mêmes règles qu'un titulaire ? Un signe religieux discret est-il toléré ? Pourquoi l'usager, lui, peut-il porter un signe que l'agent n'a pas le droit d'afficher ? Cet article reprend les textes en vigueur au moment de la publication, la jurisprudence relevée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et les sanctions encourues en cas de manquement.

Sommaire

1. Neutralité agent public : définition et textes
2. Qui est tenu à l'obligation de neutralité ?
3. Ce qui est interdit pendant le service
4. Neutralité politique et devoir de réserve
5. Ce que l'agent conserve : la liberté de conscience
6. Agent ou usager : deux régimes différents
7. Le référent laïcité et la journée du 9 décembre
8. Manquement à la neutralité : quelles sanctions ?
9. Questions fréquentes sur la laïcité dans la fonction publique
10. La neutralité, une garantie pour l'usager comme pour l'agent

Neutralité agent public : définition et textes

Définition synthétique : le principe de neutralité impose à l'agent public de n'afficher, pendant son service, aucune conviction religieuse, politique ou philosophique, et de traiter tous les usagers de la même façon. La laïcité en est le volet religieux : l'administration ne reconnaît ni ne favorise aucun culte, et ses agents ne manifestent pas leur religion dans leurs fonctions.

La neutralité fait partie des grandes obligations déontologiques du statut, aux côtés de la dignité, de l'impartialité, de l'intégrité et de la probité exigées par l'article L121-1 du CGFP. Elle s'inscrit dans l'ensemble des droits et obligations des agents publics en 2026, qui encadrent la carrière des titulaires comme des contractuels.

Les textes de référence sont peu nombreux :

• l'article 1er de la Constitution de 1958, qui fait de la France une République laïque respectant toutes les croyances ;
• l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905, qui assure la liberté de conscience et le libre exercice des cultes ;
• l'article L121-2 du CGFP, qui pose la neutralité, la laïcité, la formation de l'agent à ce principe et l'égalité de traitement ;
• l'article L124-1 du CGFP, qui charge tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans ses services ;
• l'article L124-3 du CGFP, issu de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, qui crée le référent laïcité.

L'obligation de neutralité était d'abord jurisprudentielle. Elle a été inscrite dans le statut général par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie, puis reprise dans le CGFP. Elle complète la liste des 7 devoirs essentiels du fonctionnaire, avec lesquels elle se combine au quotidien.

Qui est tenu à l'obligation de neutralité ?

L'article L121-2 ne vise pas « le fonctionnaire » mais « l'agent public ». Selon la DGAFP, l'obligation s'applique à tous :

• les titulaires des trois versants (État, territoriale, hospitalière) ;
• les contractuels, en CDD comme en CDI ;
• les stagiaires et les élèves des écoles de service public ;
• que l'agent soit ou non en contact avec le public : un agent de back-office y est soumis comme un agent d'accueil.

Pour un candidat, cela signifie que les règles sont les mêmes quel que soit le poste visé, d'une mairie à un hôpital. Les offres d'emploi territorial en communes, départements ou intercommunalités relèvent toutes de ce cadre, y compris pour les postes ouverts aux contractuels.

La loi du 24 août 2021 a étendu le principe au-delà des agents publics. Son article 1er impose aux organismes, publics ou privés, à qui la loi ou un contrat confie l'exécution d'un service public de veiller à ce que leurs salariés, lorsqu'ils participent à ce service, s'abstiennent de manifester leurs opinions politiques ou religieuses. Un salarié d'une entreprise délégataire de transport ou de restauration scolaire est donc concerné pendant l'exécution du service public.

Le même texte (article 6) a soumis à la neutralité et à la laïcité le maire, ses adjoints et les conseillers délégués pour les attributions qu'ils exercent au nom de l'État, par exemple en matière d'état civil.

Ce qui est interdit pendant le service

La DGAFP distingue trois comportements qui constituent un manquement, illustrés par la jurisprudence.

Le port d'un signe religieux

L'agent ne peut pas porter, dans l'exercice de ses fonctions, un signe destiné à marquer son appartenance religieuse. Le Conseil d'État l'a affirmé dans son avis du 3 mai 2000 (n° 217017, Mlle Marteaux), à propos d'une surveillante d'un établissement scolaire qui portait un foulard : le principe de laïcité fait obstacle à ce qu'un agent manifeste ses croyances religieuses dans le service, qu'il exerce ou non des fonctions d'enseignement.

La Cour européenne des droits de l'homme a jugé cette règle compatible avec la liberté de religion dans l'arrêt Ebrahimian c. France du 26 novembre 2015 (n° 64846/11), qui concernait une assistante sociale contractuelle d'un hôpital public dont le contrat n'avait pas été renouvelé. La discrétion du signe ne change rien : une croix, une kippa ou un foulard relèvent du même régime.

Le prosélytisme

Chercher à diffuser ses convictions auprès des usagers ou des collègues est fautif. Le Conseil d'État a ainsi jugé :

• la distribution, depuis un guichet, d'imprimés à caractère religieux aux usagers (CE, section, 19 février 2009, n° 311633) ;
• l'utilisation de l'adresse électronique professionnelle pour une association religieuse (CE, 15 octobre 2003, n° 244428).

Les comportements qui perturbent le service

La DGAFP cite aussi l'agent qui affiche ostensiblement son appartenance religieuse en refusant de participer à une minute de silence (CAA Paris, 19 février 2019, n° 17PA00273). La pratique d'un culte pendant le service est interdite, tout comme un comportement discriminatoire envers des collègues femmes, même motivé par des convictions personnelles (CAA Marseille, 10 décembre 2020, n° 20MA03816).

C'est au chef de service de faire respecter ces règles : l'article L124-1 lui en confie la charge et lui permet de préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques adaptés aux missions de son service. Ces consignes s'inscrivent dans les devoirs du fonctionnaire opposables par la hiérarchie, au même titre que l'obéissance hiérarchique.

Neutralité politique et devoir de réserve

La neutralité ne se limite pas au religieux. Pendant son service, l'agent ne fait pas état de ses opinions politiques ou philosophiques : pas de badge militant, pas de tract, pas de prise de position partisane face à un usager.

Deux obligations voisines ne doivent pas être confondues :

• la neutralité s'applique dans l'exercice des fonctions et porte sur le contenu des convictions affichées ;
• le devoir de réserve, d'origine jurisprudentielle, s'applique aussi hors service et porte sur la manière de s'exprimer. Service-public.gouv.fr précise qu'il vaut pendant et en dehors du temps de travail, y compris en disponibilité, en congé non rémunéré ou pendant une suspension, et que sa rigueur varie selon la place dans la hiérarchie et la publicité des propos.

Pendant une absence pour raison de santé, l'agent n'exerce pas ses fonctions, mais ses obligations générales ne disparaissent pas pour autant. Les règles propres à cette situation sont détaillées dans notre article sur l'arrêt maladie dans la fonction publique, droits des agents et obligations des employeurs.

Ce que l'agent conserve : la liberté de conscience

La neutralité encadre l'expression, jamais la conviction. Le CGFP protège l'agent :

• la liberté d'opinion est garantie aux agents publics (article L111-1) ;
• aucune distinction ne peut être faite entre agents en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses (article L131-1), que ce soit au recrutement, à la titularisation, dans l'évaluation ou la promotion ;
• le dossier individuel ne peut faire état des opinions ou activités religieuses, politiques, syndicales ou philosophiques de l'agent (article L137-2).

Hors service, l'agent peut pratiquer sa religion et exprimer ses convictions comme tout citoyen, sous réserve du devoir de réserve. Il peut aussi obtenir des autorisations d'absence pour une fête religieuse, si elles sont compatibles avec le fonctionnement normal du service (CE, section, 12 février 1997, n° 125893, Henny).

Agent ou usager : deux régimes différents

La neutralité pèse sur l'administration et sur ceux qui la représentent, pas sur les personnes qu'elle sert.

La Charte de la laïcité dans les services publics, diffusée par la circulaire du Premier ministre du 13 avril 2007, pose les règles applicables aux usagers :

• ils sont égaux devant le service public ;
• ils peuvent exprimer leurs convictions religieuses, dans les limites de la neutralité du service, de son bon fonctionnement et des impératifs d'ordre public, de sécurité, de santé et d'hygiène ;
• ils s'abstiennent de tout prosélytisme ;
• ils ne peuvent pas récuser un agent ou d'autres usagers, ni exiger une adaptation du fonctionnement du service ;
• ils se soumettent aux vérifications d'identité quand elles sont nécessaires.

En pratique, une usagère qui porte un foulard au guichet d'une mairie exerce un droit, alors que l'agente qui la reçoit ne peut pas en porter un. Un usager ne peut pas, au nom de ses convictions, refuser l'agent qui le reçoit.

Le référent laïcité et la journée du 9 décembre

La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a créé, par son article 3, le référent laïcité. La règle figure aujourd'hui à l'article L124-3 du CGFP :

• chaque administration de l'État, collectivité territoriale et établissement public désigne un référent laïcité ;
• il conseille tout agent public ou chef de service qui le consulte sur le respect du principe de laïcité ;
• il organise une journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année, date anniversaire de la loi de 1905 ;
• il agit sous réserve de la responsabilité et des prérogatives du chef de service, qui reste seul compétent pour sanctionner.

Le décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 précise ses missions et ses conditions de désignation. Dans la territoriale, les centres de gestion peuvent assurer cette mission pour les collectivités qui leur sont affiliées.

La même loi a inscrit dans le statut que l'agent est formé au principe de laïcité. La DGAFP affichait l'objectif de former la totalité des agents publics d'ici 2025, avec notamment le module « Les fondamentaux de la laïcité » de la plateforme Mentor.

Le référent laïcité ne se confond pas avec le référent déontologue, que l'agent peut consulter sur ses autres obligations (cumul d'activités, conflits d'intérêts). Le contrôle des départs vers le privé, longtemps confié à l'ancienne commission de déontologie de la fonction publique, relève depuis le 1er février 2020 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), en application de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019. La commission n'existe plus.

Manquement à la neutralité : quelles sanctions ?

Un manquement à la neutralité est une faute disciplinaire. La sanction doit être proportionnée à la gravité des faits, à leur répétition et au contexte. Pour les fonctionnaires, elle est choisie parmi quatre groupes :

• 1er groupe : avertissement, blâme, exclusion temporaire de fonctions de 1 à 3 jours ;
• 2e groupe : radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion temporaire de 4 à 15 jours, déplacement d'office ;
• 3e groupe : rétrogradation au grade immédiatement inférieur, exclusion temporaire de 16 jours à 2 ans ;
• 4e groupe : mise à la retraite d'office, révocation.

Les contractuels relèvent d'une échelle propre : avertissement, blâme, exclusion temporaire, puis licenciement sans préavis ni indemnité. Un contrat peut aussi ne pas être renouvelé, comme dans l'affaire Ebrahimian.

À l'inverse, l'agent qui fait respecter la laïcité et subit pour cela menaces, injures ou violences de la part d'un usager peut demander à son employeur la protection fonctionnelle de l'agent, prévue par le statut pour les agents victimes d'atteintes liées à leurs fonctions.

Questions fréquentes sur la laïcité dans la fonction publique

Un contractuel peut-il porter un signe religieux au travail ?

Non. L'article L121-2 vise tout agent public, titulaire ou contractuel. La DGAFP inclut aussi les stagiaires et les élèves, avec ou sans contact avec le public.

L'agent peut-il prier sur son lieu de travail ?

Pas pendant le service : la pratique d'un culte dans l'exercice des fonctions est interdite. Des aménagements d'horaires ou des absences pour fête religieuse restent possibles s'ils sont compatibles avec le fonctionnement du service.

Un usager peut-il refuser d'être reçu par un agent ?

Non. La Charte de la laïcité dans les services publics interdit aux usagers de récuser un agent en raison de leurs convictions ou d'exiger une adaptation du service.

Qui contacter en cas de doute ?

Le référent laïcité de votre administration, ou de votre centre de gestion dans la territoriale. Votre chef de service reste l'interlocuteur pour l'application concrète des règles.

La neutralité, une garantie pour l'usager comme pour l'agent

La neutralité n'enlève rien à la liberté de conscience de l'agent : elle protège l'égalité des usagers devant le service public et, en retour, interdit à l'employeur de tenir compte des convictions d'un agent dans sa carrière. Les règles sont identiques pour un titulaire et un contractuel, et le référent laïcité est là pour trancher les situations ambiguës avant qu'elles ne deviennent disciplinaires.

Ces obligations s'appliquent dès le premier jour, quel que soit le poste : gardez-les en tête en consultant les offres d'emploi public.

Références : Laïcité et neutralité de la fonction publique (fonction-publique.gouv.fr, DGAFP) · Annexe 1, références juridiques sur la laïcité : CGFP L111-1, L121-2, L124-1, L124-3, L131-1, L137-2 et jurisprudence (DGAFP) · Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, JO du 25 août 2021 (gouvernement.fr) · Circulaire PM n° 5209 du 13 avril 2007 et Charte de la laïcité dans les services publics (DGAFP) · Devoirs de réserve, de discrétion, de neutralité et secret professionnels (service-public.gouv.fr) · Sanctions disciplinaires dans la fonction publique (service-public.gouv.fr) · La déontologie, contrôle par la HATVP (collectivites-locales.gouv.fr).